Holger Radke *40 Jahre BLK - Von der Automationsunterstützung zur Europäischen E-Justice **
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| Der Begriff „Elektronische Datenverarbeitung“ oder kurz „EDV“ ist allenthalben noch geläufig - aber er klingt altmodisch und überholt. Heute spricht man von „Informationstechnologie“ oder kurz „IT“, man virtualisiert seine Systeme, betreibt „Cloud Computing“ und diskutiert die richtige Definition von „E-Government“. Aber an den Ursprüngen von E-Justice war EDV noch ein Begriff für Innovation und Zukunftsgewandtheit: | JurPC Web-Dok. 269/2009, Abs. 1 |
| „Ich möchte darauf hinweisen, dass ich es in Anbetracht der auf dem Gebiete der elektronischen Datenverarbeitung erzielten Fortschritte für zweckmäßig hielte, möglichst umgehend Untersuchungen darüber anzustellen, ob nicht bestimmte Arbeitsbereiche der Justiz der elektronischen Datenverarbeitung zugänglich gemacht werden können.“ | Abs. 2 |
| Diese Worte sind einem Schreiben des hessischen Justizministeriums vom 24. April 1969 zur 37. Konferenz der Justizministerinnen und Justizminister entnommen und markieren zugleich so etwas wie die Geburtsstunde der „Bund-Länder-Kommission für Datenverarbeitung und Rationalisierung in der Justiz (BLK)“, die zur Umsetzung der hehren Ziele gegründet wurde(3)und folglich im Jahr 2009 ihren 40. Geburtstag begangen hat. Drei „Arbeitsbereiche“ wurden dafür ausersehen, am Beginn des Automationszeitalters in der Justiz zu stehen: Das Mahnverfahren, die Grundbuchführung und die Schaffung eines Juristischen Informationssystems. | Abs. 3 |
| Das Mahnverfahren verfolgte damals und verfolgt heute vorrangig den Zweck, dem Gläubiger schnell zu einem vollstreckbaren Titel gegen den säumigen Schuldner zu verhelfen. Ende der 60er Jahre konnte die Anforderung, schnell (!) einen Titel zu schaffen, zunehmend schlechter erfüllt werden. Eine stetig steigende Antragsflut musste mühsam von Hand in den Gerichten abgearbeitet werden und es dauerte immer länger, bis der angestrebte Vollstreckungsbescheid den Gläubiger erreichte. Damit wurde das Mahnverfahren zugleich als Alternative zum klassischen Prozessverfahren weniger attraktiv, so dass eine steigende Zahl von Klagen und damit eine höhere Belastung der Spruchgerichte zu befürchten war. | Abs. 4 |
| Baden-Württemberg wurde federführend die Aufgabe übertragen, die „edv-technische“ Unterstützung zu prüfen, zu konzeptionieren und umzusetzen. Im Jahr 1982 schließlich nahm das „Automatisierte Gerichtliche Mahnverfahren“ am Amtsgericht in Stuttgart seinen Betrieb auf und garantiert seither weitgehend die in § 689 ZPO geforderte „Tagfertigkeit“ und damit effektiven, weil schnellen Rechtsschutz. Heute nutzen alle 16 Bundesländer in 12 zentralen Mahngerichten diese Automationslösung, die „Mutter aller Entwicklungsverbünde“ in der Justiz. Und trotz des für eine computergestützte Anwendung geradezu biblischen Alters ist das System bis heute zukunftsweisend: Von den ca. 6,9 Mio. Anträgen auf Erlass eines Mahnbescheids, die im Jahr 2008 gestellt wurden, erreichten über 90 % die Gerichte in maschinell lesbarer Form - auf Datenträgern, im Barcode Verfahren und (mit stetig steigender Tendenz) im Wege des „Online Mahnantrags“ über das „Elektronische Gerichts- und Verwaltungspostfach (EGVP)“. | Abs. 5 |
| Die Automatisierung des Grundbuchwesens wurde unter Federführung der Landesjustizverwaltung Bayern vorangetrieben. Ein erster Probebetrieb erfolgte im Jahr 1982 beim AG München, musste aber letztlich auf Grundlage der damals bestehenden Rechtslage und dem Stand der technischen Entwicklung wegen Unwirtschaftlichkeit abgebrochen werden. Erst mit legislativen Änderungen und technischen Neuerungen zu Beginn der 90er Jahre wurde ein neuer Anlauf möglich, der zur Entstehung von 3 Grundbuchsystemen führte: SolumSTAR, 1994 in München pilotiert, wird heute von 13 Bundesländern genutzt, FOLIA-EGB dient in Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein der elektronischen Grundbuchführung und Vorgangsbearbeitung und ARGUS-EGB unterstützt die Arbeit in Mecklenburg-Vorpommern(4). Für die Zukunft haben sich alle 16 Bundesländer gemeinsam der Herausforderung verschrieben, ein einheitliches Datenbankgrundbuch für Deutschland zu konzeptionieren und zu entwickeln. Die Einführung dieses neuen Systems ist nach derzeitiger Planung ab 2015 zu erwarten. | Abs. 6 |
| Das Bundesministerium der Justiz übernahm die Aufgabe, zu prüfen, ob und wie ein Juristisches Informationssystem für Gesetze und gerichtliche Entscheidungen geschaffen werden könnte. Über ein Forschungsprojekt und eine Systemanalyse führte der Weg zur Entwicklung von „Juris“ im Jahre 1984. Zwei Jahre später wurde aus der Abteilung des BMJ eine eigenständige GmbH mit Sitz in Saarbrücken, die nach einer Teilprivatisierung im Jahr 2001 heute noch zu 50,01 % dem Bund, zu 45,33 % aber dem Verlag „sdu nv“ gehört(5). | Abs. 7 |
| Alle drei skizzierten Beispiele sind Erfolgsgeschichten, die für den Einzug moderner Informationstechnik in die Justiz stehen. Neben der technischen und organisatorischen Leistung ist aber vor allem der „Geist“ von Bedeutung, der seit dem Start im Jahr 1969 den Projekten innewohnt. Es ist eine „Kultur des Miteinander“ entstanden, ein Wille dazu, gleichgelagerte Aufgaben gemeinsam anzugehen, auch wenn die Kompetenzregeln des Grundgesetzes jedem Bundesland für sich das Recht zuweist, die Arbeitsweise seiner Justiz zu gestalten. „Kooperativer Föderalismus“ heißt das Zauberwort, das auf einer freiwilligen Basis bis heute das Miteinander der Landesjustizverwaltungen in vielen Fragen der Informationstechnik prägt. An Beispielen fehlt es nicht: | Abs. 8 |
| So ist es den Ländern gemeinsam mit dem BMJ gelungen, sich auf „Organisatorisch-technische Leitlinien für den Elektronischen Rechtsverkehr“ zu verständigen, die allen Rechtsverordnungen, mit denen die verbindliche elektronische Kommunikation in bestimmten Rechtsgebieten, Gerichten oder Gerichtsbarkeiten eröffnet worden ist, zugrundeliegen. Auf diese Weise wird sichergestellt, dass zulässige Dateiformate und Übertragungswege bundesweit einheitlich gelten und sich Rechtsanwälte, Notare, Unternehmen und Bürger nicht mit länderspezifischen Besonderheiten auseinandersetzen müssen. Über die BLK wurde auch das Datenaustauschformat „X-Justiz“ entwickelt und sie koordiniert über ihre Gremien die Weiterentwicklung sowie Pflege dieses Standards, der etwa bei der Weiterentwicklung der Fachanwendungen der Justiz für die Außenkommunikation „gesetzt“ ist. Mit dem Projekt „Secure Access for federated E-Justice / E-Government (S.A.F.E.)(6)“ schließlich wird die Justiz ab dem Jahr 2010 das Identitätsmanagement auf eine praktikable, zukunftsweisende und durch die Verwendung offener Standards über den Bereich der Justiz hinaus verwendbare Plattform stellen(7). | Abs. 9 |
| Am deutlichsten wird das gemeinsame Auftreten der Justiz von Bund und Ländern nach außen durch das Justizportal (www.justiz.de), das nicht nur zahlreiche Informationen und Verlinkungen bereitstellt, sondern auch den zentralen Einstieg in die gemeinsam betriebenen Fachportale ermöglicht. An erster Stelle ist dabei das Registerportal als Zugang zum Handels-, Genossenschafts- und Partnerschaftsregister(8)zu nennen, mit dem die Landesjustizverwaltungen die Anforderungen der so genannten „SLIM IV Richtlinie(9)“ der EU zum Stichtag 01.01.2007 gemeinschaftlich umgesetzt haben. Der Erfolg des Portals lässt sich an Zahlen ablesen: Über 112.000 regelmäßige Nutzer sind zugelassen und es erfolgen an jedem Werktag mehr als 100.000 Register- und Dokumentenabrufe. Tendenz steigend, auch bei den Zugriffen aus dem Ausland, die zwischenzeitlich fast 1/3 der Nutzung ausmachen(10). | Abs. 10 |
| Aber neben dem Registerportal erfreuen sich auch andere Plattformen regen Interesses: So musste das Portal zur Veröffentlichung der Insolvenzbekanntmachungen im Jahr 2009 einem technischen Redesign unterzogen werden, um angesichts der Zugriffszahlen überhaupt einen performanten Betrieb sicherstellen zu können und die „Justizauktion“ wurde auf das neue Gesetz über die Internetversteigerung in der Zwangsvollstreckung(11)vorbereitet, durch das nunmehr auch gepfändete Sachen nach dem 8. Buch der ZPO sowie Fund- und unanbringbare Sachen im Internet versteigert werden können. Fast alle Bundesländer werden in ihren Rechtsverordnungen zur Umsetzung des § 814 III ZPO die „Justizauktion“ als Plattform für die Gerichtsvollzieher vorgeben. Mit der Schaffung einer bundesweiten Dolmetscher- und Übersetzerdatenbank zu Beginn des Jahres 2010 wird das Portal dann noch um eine weitere, praktisch sehr bedeutsame „Attraktion“ reicher werden(12). | Abs. 11 |
| Die Erfolge bei der Zusammenarbeit der Bundesländer untereinander oder auch mit dem Bund beim IT-Einsatzes in der Justiz sollen aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass es auch Bereiche gegeben hat, die in den zurückliegenden 40 Jahren sehr landesspezifisch bearbeitet worden sind. Dies gilt insbesondere für die Fachverfahren – früher auch gerne als „Geschäftsstellenautomationsprogramme“ bezeichnet – die ungeachtet der Existenz von bundeseinheitlich geltenden Prozessordnungen eine blühende Vielfalt ausbilden konnten. Insoweit bedurfte es des politischen Willens der Amtschefs der Justizressorts, um eine Umkehr zu erreichen: Im Jahr 2006 wurde ein Beschluss gefasst, durch den sich alle Bundesländer im Wege einer „freiwilligen Selbstverpflichtung“ darauf verständigten, die Zahl der eingesetzten Programme zur Unterstützung der Verfahrensabläufe in den Gerichten und Staatsanwaltschaften spürbar zu verringern. Zunehmend entstehen nunmehr auch hier leistungsstarke Länderverbünde, die Gemeinschaftslösungen entwickeln und einen wirtschaftlichen Betrieb ermöglichen, ohne dabei den föderalen Wettbewerb der Ideen aufzugeben. Die große Verbreitung des Verfahrens Eureka-Fach in der Arbeits-, Finanz-, Sozial- und Verwaltungsgerichtsbarkeit vieler Bundesländer, die Entwicklung von forumSTAR in der Ordentlichen Gerichtsbarkeit von einem Zwei- zu einem Achtländerverbund(13)binnen weniger Jahre oder der Einsatz von web.sta (9 Bundesländer) und Mesta (6 Bundesländer) bei den Staatsanwaltschaften(14)dokumentieren den Erfolg dieser Strategie. | Abs. 12 |
| Neben den gemeinsamen Entwicklungen und Angeboten zeigt sich der Wille zur Zusammenarbeit aber auch darin, dass es häufig gelingt, die 17 Stimmen der Justiz von Ländern und Bund zu einer Stimme zu bündeln, wenn es gilt, gegenüber anderen Ressorts oder privaten Dienstleistern eigene Positionen zu vertreten. Beispielhaft können hier die Verhandlungen zur Umsetzung des Art. 91 c GG angeführt werden: Auf die Einführung dieser Norm hatten sich die Verhandlungsführer im Rahmen der Föderalismusreform II geeinigt und zur konkreten Ausgestaltung auch gleich den Entwurf eines Staatsvertrages zur Neuregelung der Zusammenarbeit von Bund und Ländern im IT-Bereich mit beschlossen. Der Justiz als eigenständiger Staatsgewalt werden in diesem Vertrag allerdings keine eigenständigen Rechte zugebilligt, was kritische Beschlüsse von Seiten der Konferenz der Justizministerinnen und Justizminister zur Folge hatte(15). In gemeinsamen Verhandlungen von Vertretern der Innenressorts von Bund und Ländern mit der Justiz konnten schließlich Eckpunkte einer Zusammenarbeit des künftigen „IT-Planungsrates“ mit einem „E-Justice Rat“ sowie der BLK vereinbart werden, die von Justizseite einstimmig mitgetragen werden. Leider ist derzeit noch nicht sicher absehbar, ob sich auch die Innenseite nach breiterer Diskussion einhellig zu diesen Grundsätzen bekennen wird. | Abs. 13 |
| Wie ausgeprägt das Vertrauen des Bundes in die Kooperationsfähigkeit der Bundesländer ist zeigt im Übrigen exemplarisch ein Auszug aus der Gesetzesbegründung zum Rechtsdienstleistungsgesetz wo es heißt: | Abs. 14 |
| „die zuständigen Landesjustizverwaltungen führen das Register grundsätzlich in jedem Bundesland zentral und elektronisch. Entsprechend dem Schutzzweck des Rechtsdienstleistungsregisters soll aber möglichst ein einziges, deutschlandweites Register geführt werden.“ | Abs. 15 |
| Abschließend soll noch ein kurzer Blick über die Grenzen Deutschlands hinweg geworfen werden(16). Im Anschluss an die deutsche Ratspräsidentschaft im ersten Halbjahr 2007 wurde der Auftrag einer bestehenden Ratsarbeitsgruppe für „Rechtsinformatik“ auf die Zuständigkeit für „Europäische E-Justice“ erweitert. Deutschland spielt in dieser Arbeitsgruppe eine besonders aktive Rolle, die ihren Ursprung in den Erfahrungen des Föderalismus und nicht zuletzt in der Fähigkeit gerade der Justiz hat, über Zuständigkeitsgrenzen hinweg zu kooperieren. So erstaunt es eigentlich nicht, dass Deutschland und Österreich bereits im Dezember 2008 eine gemeinsame Automationslösung für das Europäische Mahnverfahren in Betrieb nehmen konnten, zu einem Zeitpunkt, als die Europäische Kommission noch auf die Ergebnisse einer Machbarkeitsstudie zum gleichen Thema wartete. Zwischenzeitlich ist nicht nur Frankreich in diesen Verbund eingetreten, sondern die Lösung hat auch im November 2009 beim „4. European eGovernment-Award“ den Preis in der Kategorie 1 („eGovernment supporting Single Market“) gewonnen(17). Deutschland gehört auch zu den Mitgliedsstaaten, die durch eine Vernetzung ihrer nationalen Insolvenzregister sowie durch eine Vernetzung von Dolmetscher- und Übersetzerdatenbanken den praktischen Nachweis erbracht haben, dass ein Europäisches E-Justice Portal mit echter Funktionalität geschaffen werden kann. Erst im Lichte dieses Prozesses hat sich die Europäische Kommission des Themas ab 2008 intensiv angenommen und eine Realisierung angestoßen, so dass die Freischaltung der Version 1.0 des Portals für die Öffentlichkeit unter spanischer Präsidentschaft im ersten Halbjahr 2010 zu erwarten ist(18). Schließlich geht auch die bestehende Vernetzung von nationalen Strafregistern(19)vieler Mitgliedsstaaten nicht zuletzt auf die Initiative Deutschlands und einiger weiterer Länder zurück, ein sinnvolles Projekt zu beginnen und dann auf den Anschluss weiterer Staaten zu setzen. | Abs. 16 |
| Und so steht am Ende die Erkenntnis,
dass föderale Strukturen die Schaffung einheitlicher Strukturen
in der Informationstechnik zwar nicht unbedingt erleichtern, sie aber
keineswegs verhindern. Auch ein Verdienst der BLK – möge
sie auch ihren 50. Geburtstag im Jahre 2019 erfolgreich begehen.
| JurPC Web-Dok. 269/2009, Abs. 17 |
F u ß n o t e n |
| (1)Der Aufsatz beruht auf einem Vortrag des Verfassers im Rahmen des 18. Deutschen EDV-Gerichtstags am 24.09.2009 in Saarbrücken. |
| (2)Der Autor ist seit 2004 Leiter des Referates „Information und Kommunikation“ im Justizministerium Baden-Württemberg und seit 2006 Vorsitzender der „Bund Länder Kommission für Datenverarbeitung und Rationalisierung in der Justiz (BLK)“. Der vorliegende Aufsatz gibt ausschließlich seine persönliche Auffassung wieder. |
| (3)Ursprünglich waren es zwei getrennte Kommissionen, die eine mit dem Auftrag „Datenverarbeitung“, die andere mit dem Ziel „Rationalisierung“. Die Verschmelzung zum heutigen Wortungetüm erfolgte einige Jahre später. |
| (4)Mecklenburg-Vorpommern hat im Jahr 2009 die Entscheidung getroffen, seine Eigenentwicklung aufzugeben und sich in Zukunft dem Verbund SolumSTAR anzuschließen. |
| (5)Mit 2,99 % ist das Saarland beteiligt, geringe Anteile befinden sich darüber hinaus in der Hand juristischer Verlage bzw. anwaltlicher Vertretungen |
| (6)Unter der Bezeichnung „Distributed Identity Management (DIM)“ wird dieser Ansatz zwischenzeitlich auch aus Mitteln der Europäischen Union gefördert, weil die dahinter stehende Idee auch bei der elektronischen Zusammenarbeit der Mitgliedsstaaten neue Möglichkeiten eröffnet. |
| (7)Das Feinkonzept S.A.F.E. ist veröffentlicht und steht allen interessierten Gruppen offen (www.justiz.deunter dem Gliederungspunkt „elektronischer Rechtsverkehr“). Die Justiz hat die Umsetzung für ihren Bereich in den Jahren 2008/2009 ausgeschrieben; der Zuschlag wurde der Firma „bremen online services (bos)“ erteilt. Die Bereitstellung zur Abnahme sowie die Einführung in der Justiz sind im Jahr 2010 geplant. |
| (8)In Bezug auf einige Bundesländer auch zum Vereinsregister |
| (9)„Simple Legislation for Internal Market“ |
| (10)Die Zahlen geben den Stand zum 31.10.2009 wieder |
| (11)Gesetz über die Internetversteigerung in der Zwangsvollstreckung und zur Änderung anderer Gesetze vom 18. Juni 2009 (BGBl. I S. 2474) |
| (12)Neben den im Text selbst erwähnten Fachportalen vermittelt das Justizportal auch den Zugang zum Grundbuchportal, zur Veröffentlichungsplattform für Zwangsversteigerungsbekanntmachungen, zum Rechtsdienstleistungsregister sowie zum Deutschen Unternehmensregister |
| (13)Bayern, Sachsen, Rheinland-Pfalz, Baden-Württemberg, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Berlin und Brandenburg, aufgezählt in der Reihenfolge ihrer Entscheidung für forumSTAR. Der Beitritt von Berlin und Brandenburg datiert von Dezember 2009. |
| (14)Nachdem Berlin im November 2009 die Entscheidung getroffen hat, die Weiterentwicklung der Eigenlösung „Modesta“ einzustellen und sich ebenfalls einem Verbund anzuschließen, wird es hier ab 2010 nur noch die 2 großen Verbünde geben. |
| (15)Vgl. TOP I.10 der Frühjahrskonferenz und TOP I.2 der Herbstkonferenz 2009, jeweils nachzulesen unter www.justiz.sachsen.de, Gliederungspunkt: Justizministerkonferenz |
| (16)An den halbjährlichen Sitzungen der BLK nimmt bereits seit vielen Jahren ein Vertreter Österreichs teil. Seit etwa 2 Jahren gilt entsprechendes auch für die Schweiz. |
| (17)Die Eingangszahlen im Europäischen Mahnverfahren sind allerdings - gerade in Relation zum nationalen Mahnverfahren - noch ausbaufähig: Zwischen dem 12.12.2008 und dem 31.10.2009 betrug die Zahl der Anträge auf Erlass eines Zahlungsbefehls beim Amtsgericht in Wedding (das für Deutschland zentral zuständig ist) 1.536. Mit steigendem Bekanntheitsgrad des Verfahrens und nach der geplanten Realisierung der elektronischen Antragstellung steht aber zu erwarten, dass die Zahlen merklich steigen werden. |
| (18)Allerdings wird diese Version wohl vornehmlich eine Zusammenführung bereits bestehender Informationen sein; echte Funktionalitäten, wie eine Vernetzung im Bereich der Handels- und Unternehmensregister oder ein Zugang zu Grundbuchinformationen werden der Weiterentwicklung vorbehalten bleiben. Die Freischaltung des Portals war ursprünglich bereits im Dezember 2009 vorgesehen, musste aber wegen technischer Unzulänglichkeiten verschoben werden. |
| (19)Das Projekt war eine Lehre aus den schrecklichen Taten des
Massenmörders Fourniret in Belgien, die möglicher Weise zu
vermeiden gewesen wären, wenn frühere Verurteilungen in
Frankreich den belgischen Behörden bekannt gewesen wären.
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| * Der Autor ist seit 2004 Leiter des Referates „Information und Kommunikation“ im Justizministerium Baden-Württemberg und seit 2006 Vorsitzender der „Bund Länder Kommission für Datenverarbeitung und Rationalisierung in der Justiz (BLK)“. Der vorliegende Aufsatz gibt ausschließlich seine persönliche Auffassung wieder. |
| [ online seit: 15.12.2009 ] |
| Zitiervorschlag: Autor, Titel, JurPC Web-Dok., Abs.
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| Zitiervorschlag: Radke, Holger, 40 Jahre BLK - Von der Automationsunterstützung zur Europäischen E-Justice - JurPC-Web-Dok. 0269/2009 |
