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O. Aufgabenstellung und
Ergebnisse |
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Die kurzgutachterliche
Stellungnahme untersucht aus der Sicht der Justiz, welchen
rechtlichen Vorgaben und Grenzen für eine Bündelung von
IuK-Kompetenzen (Planung, Gestaltung, Durchführung) in einer
Zentralstelle aus dem Gewaltenteilungsprinzip und der
organisatorischen Selbständigkeit der Justiz (Abschnitt I.;
Rz. 1- 15), justizspezifischen Anforderungen an Datenschutz und
Datensicherheit (Abschnitt II.; Rz. 16 – 21) und dem
Ressortprinzip (Abschnitt III.; Rz. 22 - 62) folgen. Sie gelangt
zu folgenden Ergebnissen: |
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I. Gewaltenteilungsprinzip (Art.
20 Abs. 2 GG), institutionelle Selbständigkeit der Justiz
(Art. 92 GG) und richterliche Unabhängigkeit ziehen für
die Justiz einer Zusammenfassung der IuK-Planungs-, Gestaltungs-
und Durchführungskompetenzen in einer justizexternen Stelle
besondere Grenzen, die von Verfassungs wegen bei der Betätigung
der Organisationsgewalt der Regierung zu beachten sind. |
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II. Die Justiz hat eine
umfassende Gewährleistungs- und Kontrollverantwortung für
die Schutz- und Kontrollstandards bei Datenschutz und
Datensicherheit und ihrer Beachtung, die zentralisierende
Maßnahmen wie Fernadministration und Enterprisemanagement
grundsätzlich ausschließen. Eine hiervon abweichende
Bewertung erfordert ein förmliches Gesetz.
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III.
Das Ressortprinzip (Art. 37 LV) verbietet von Verfassung wegen
jedenfalls für die Justiz eine Zentralisierung der
EDV-Planungs-, Gestaltungs- und Durchführungsverantwortung
(insb.: [Fort]Entwicklung fachspezifischer Anwendungen;
Fernadministration) unter Konzentration der hierfür
erforderlichen Ressourcen (Personal und Finanzen) bei einer
ressortfremden Instanz.
Die im Rahmen
der strategischen Neuausrichtung der IT-Struktur des Landes
Niedersachsen vorgesehene Zentralisierung von EDV-Planungs-,
Gestaltungs- und Durchführungsverantwortung betrifft
Bereiche, die eindeutig in die Ressortverantwortung fallen.
Die nach dem
derzeit erreichten Stand der EDV-Unterstützung
rechtsprechender Aufgaben bestehende, untrennbare Verzahnung mit
den Kernaufgaben der Justiz entzieht diese Bereiche der
Richtlinienkompetenz des Ministerpräsidenten (Art. 37 Abs. 1
Satz 1 LV).
Dass sich
hierbei Fragen stellen, die sich parallel auch in anderen
Geschäftsbereichen stellen, macht die bei der
Zentralisierung zu treffenden Entscheidungen und vor allem deren
Auswirkungen nicht zu Fragen, die nach Art. 37 Abs. 2 Nr. 4 LV
einer Entscheidung der Landesregierung zugänglich sind; eine
Zentralisierung unterfällt auch nicht der
Entscheidungskompetenz der Landesregierung aus Art. 37 Abs. 2 Nr.
3 LV (Abgrenzung der Geschäftsbereiche).
Ein
Haushaltsplan, der in Umsetzung bzw. Vorwegnahme einer
Zentralisierungsentscheidung die erforderlichen Ressourcen
(Haushaltsmittel, Stellen) für unbestreitbar in der und für
die Justiz durchzuführenden Maßnahmen nicht dem
Justizhaushalt, sondern der zentralen Einheit zuweist, ist mit dem
Ressortprinzip und dem aus Art. 65 Abs. 1 Satz 1 LV folgenden
Gebot, die Ausgaben nach Zwecken getrennt im Haushaltsplan zu
veranschlagen, unvereinbar und objektiv verfassungswidrig; er
verstieße zudem gegen das aus dem Gewaltenteilungsgrundsatz
folgende Gebot einer funktionsadäquaten Mittelausstattung der
Justiz. Die aus dem Ressortprinzip
folgende verfassungsrechtliche Zentralisierungsgrenze kann ohne
Verfassungsänderung mithin weder durch das wegen der
institutionellen Selbständigkeit der Justiz und der
richterlichen Unabhängigkeit zur Überwindung der
Datenschutz- und -sicherheitsprobleme erforderliche förmliche
Gesetz, das nicht im Haushaltsgesetz liegen kann, noch durch die
Richtlinienkompetenz des Ministerpräsidenten, einen Beschluss
der Landesregierung oder die Zustimmung des Justizministers
überwunden werden. |
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| I n h a l t s ü b e r s i c h t | | I. | | Gewaltenteilungsprinzip und organisatorische Selbständigkeit der Justiz als Zentralisierungsgrenze |
| II. | | Datenschutz/- sicherheit als Zentralisierungsgrenze |
| III. | | Ressortprinzip als Grenze der Zentralisierung |
| | 1. | | | Ressortprinzip und ressortübergreifende Planung: rechtliche Grundlagen |
| | 2. | | | Besonderheiten der Justizverwaltung |
| | 3. | | | Organisationsgewalt der Regierung und Ressortzuschnitt |
| | 4. | | | Richtlinienkompetenz als Grenze des Ressortprinzips? |
| | 5. | | | Entscheidungsbefugnis der Landesregierung (Art. 37 Abs. 2 Nr. 4 LV) als Grenze der Ressortverantwortung? |
| | 6. | | | Zentralisierung durch haushaltsgesetzliche Vorgaben? |
| | 7. | | | Ressortprinzip und Kooperations-/ Koordinationspflichten |
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| JurPC Web-Dok
201/2009
Abs. |
I. Gewaltenteilungsprinzip und organisatorische Selbständigkeit der Justiz als Zentralisierungsgrenze |
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Zusammenfassung
zu I. Gewaltenteilungsprinzip (Art. 20
Abs. 2 GG), institutionelle Selbständigkeit der Justiz (Art.
92 GG) und richterliche Unabhängigkeit ziehen für die
Justiz einer Zusammenfassung der IuK-Planungs-, Gestaltungs- und
Durchführungskompetenzen in einer justizexternen Stelle
besondere Grenzen, die von Verfassungs wegen bei der Betätigung
der Organisationsgewalt der Regierung zu beachten sind. |
| 1 |
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Nach Art. 92, 97 GG ist die
Rechtsprechung eine institutionell gesonderte, organisatorisch
eigenständige Staatsgewalt. Art. 92, 97 GG formen das
Gewaltungsteilungsprinzip (Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG) weiter aus; es
ist im parlamentarischen Regierungssystem des Grundgesetzes und
der Landesverfassung nicht als strikte Gewaltentrennung, sondern
als Gebot der funktionsgerechten Ordnung der Ausübung der
Staatsgewalt zu verstehen.Das Unabhängigkeitsgebot wird vom normativen Gehalt des
Gewaltenteilungsprinzips erfasst und durch das Rechtsstaatsprinzip
verstärkt. |
| 2 |
Als tief gegliederte,
differenzierte „Großorganisation“ kann Justiz
ihren verfassungsgesetzlichen "Dienstleistungsauftrag“,
effektiven Rechtsschutz zu gewähren, nicht ohne Einbindung in
eine „Anstaltsorganisation“ erfüllen; auch die
richterliche Unabhängigkeit ist eingebunden in und abhängig
von organisatorischen Rahmenbedingungen, die zu sichern und zu
gestalten der Justizverwaltung obliegt. Die Justizverwaltung hat
im Verhältnis zur unabhängigen Rechtsprechung rechtlich
allein eine Ermöglichungs- und Hilfsfunktion. Diese
funktionale Ausrichtung ist auch in den Bereichen zu beachten, in
denen die nach dem Gewaltenteilungsgrundsatz zwingende
institutionelle Selbständigkeit der Justiz einer Zuordnung
der Justizverwaltung zur parlamentarisch verantwortlichen
Exekutive nicht entgegensteht und die individuelle Dimension
richterlicher Unabhängigkeit nicht unmittelbar berührt
ist.
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| 3 |
Justiz
hat unbestritten eine Effizienz- und Kostenverantwortung, die sich
gerade auch in der Optimierung der Justizverwaltung zu realisieren
hat. Die zahlreichen Schnittstellen und fließenden Übergänge
von Justizverwaltung und Rechtsprechung gerade im Bereich der
strukturellen Organisationssteuerung schließen indes eine
undifferenzierte Übertragung von für die allgemeine
Verwaltung entwickelten Konzepten auf die Justiz aus. Die Organisation der
Justizverwaltung ist unabhängigkeitswahrend und –stützend
zu gestalten.Wegen der Wechselwirkungen von individueller richterlicher
Unabhängigkeit und ihren organisatorischen Rahmenbedingungen
folgt eine organisatorische Sonderstellung der Justiz und ihrer
Verwaltung nicht nur aus der institutionellen Selbständigkeit
der Gerichte, sondern auch aus der richterlichen Unabhängigkeit.
Justizverwaltung ist von Verfassungs wegen keine „normale“
Verwaltung – und darf es im gewaltenteilenden Rechtsstaat
auch nicht sein. |
| 4 |
Aus der organisatorischen
Selbständigkeit der Justiz folgt nicht nur, dass die Gerichte
organisatorisch hinreichend von den Verwaltungsbehörden
getrennt sein müssen.Sie strahlt aus auf die Aufbauorganisation der Justizverwaltung,
die unabhängigkeitswahrend und funktionsfördernd zu sein
hat, und die in der Justizverwaltung zu haltenden Aufgaben. Dabei
sind auch die für die Funktionsfähigkeit der Justiz
faktisch wirksamen Besonderheiten zu berücksichtigen: |
| 5 |
Justiz(verwaltung)
ist zwar hierarchisch gegliedert, aber faktisch nicht/ nur
begrenzt hierarchisch steuerbar und reagiert insb. hinsichtlich
der Richterschaft "sensibel" auf Zentralisierung.
Zur
"Organisationskultur" der Justiz gehört die auch
sonst von den neuen Steuerungsmodellen geförderte
Dezentralisierung (einschließlich der dezentralen
Ressourcenverantwortung).
Die "Spitzenreiterrolle"
Niedersachsens bei der (internen) Justizmodenisierung insgesamt,
aber auch bei der EDV-Unterstützung ist nicht zuletzt darin
begründet, dass - bei aller Notwendigkeit zentraler
Koordination und "Inputs" (insb. durch P 53) - die
dezentrale Organisation und tiefe Gliederung der Justiz in allen
Umsetzungsphasen bei den Maßnahmen beachtet worden ist.
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| 6 |
Die speziellen Fachanwendungen in
der Justiz müssen bei Rechtsänderungen, die in schneller
Folge und oft sehr kurzfristig erfolgen,schnell angepasst werden. Dezentrale Organisationsstrukturen sind
hier erfahrungsgemäß flexibler. Eine Justiz, die hier
ohne direkte Weisungsmöglichkeiten und in Konkurrenz mit
anderen Zweigen der Landesverwaltung auf die Bereitstellung
entsprechender Anpassungsressourcen durch eine externe Instanz
angewiesen ist, begibt sich der aktiven Sicherungsverantwortung
für optimale EDV-Unterstützungsstrukturen als
Voraussetzung effektiver Rechtsschutzgewähr. |
| 7 |
Die Justiz ist wegen
(prozess)rechtlicher Vorgaben nur begrenzt in der Lage, ihre
Ablauforganisation EDV-technischen Vorgaben bzw. Anforderungen
anzupassen. Das Prozessrecht, das Arbeitsabläufe und
Organisation in der Justiz maßgeblich vorprägt, kann
seinerseits allenfalls begrenzt EDV-Bedürfnissen angepasst
werden. |
| 8 |
Einspareffekte
in der Justiz können nur realisiert werden, wenn das komplexe
Zusammenwirken von RichterInnen und Serviceeinheiten (Kanzlei/
Geschäftsstelle) justiz-, gerichts-, gerichtszweig- (wegen
heterogener Regelungen des Prozessrechts) und instanzenspezifisch
optimal organisiert werden und die
EDV-Nutzung und ihre Ausgestaltung dem Grunde nach und in ihrer
konkreten Ausgestaltung (auch im Zeitverlauf) von den
RichterInnen, die insoweit weisungsfrei sind, akzeptiert und mit
getragen werden.
Justiz regiert in ihrer
"organisatorischen Grundeinheit", den RichterInnen, sehr
sensibel auf Zentralisierung und externe Steuerung. |
| 9 |
Akzeptanzprobleme
bei RichterInnen, die sich bei unzureichendem individuellen
Vertrauen z.B. in die Datensicherheit und/ oder die Funktionalität
der zur Nutzung angebotenen EDV-Technik ergeben können, sind
als für die Wirkungsprognose bei Organisationsänderungen
objektiv beachtliches Faktum auch dort zu beachten, wo
richterliche Unabhängigkeit nicht greift und/ oder die
subjektive Einschätzung "objektiv" unberechtigt
ist.
Die
gerichtliche Justizverwaltung muss insbesondere kontinuierlich
den RichterInnen vermitteln können, dass allerechtlichen Anforderungen an den EDV-Einsatz (insb.: Datenschutz
und Datensicherheit) gewährleistet sind.
Bei Externalisierung der EDV-Wartung ist
dies nachhaltig gefährdet, namentlich dann, wenn das zur
Kontrolle und Weiterentwicklung erforderliche Personal aus der
Justiz herausgezogen wird. Gegenüber der
gewaltenübergreifenden Externalisierung ist die - ihrerseits
stets prekäre - justiz-/gerichtsinterne Trennlinie zwischen
Rechtsprechung und Justiz-/Gerichtsverwaltung in diesem Punkt
tendenziell nachrangig.
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| 10 |
Die
fachspezifischen, in der und für die Justiz entwickelten
Anwendungen können effizient nur wirken, wenn sie in engem
Zusammenwirken mit den in der Justiz Tätigen kontinuierlich
weiterentwickelt werden und der Ressourceneinsatz hier flexibel
den Justizbedürfnissen angepasst werden kann.
Dies setzt
notwendig eine enge Verzahnung von Kompetenz "vor Ort"
mit unmittelbarem Anschluss an die Erfahrungen aller in der
Justiz tätigen Berufsgruppen und (justizintern)
zentralisierter Organisation bei wechselseitig hoher
Kompetenzzuschreibung und Akzeptanz voraus.
Die Übertragung auf eine zentrale,
justizexterne Organisation zerschlägt diesen aus
Akzeptanzgründen sachlich notwendigen Konnex auch dann, wenn
Personal "aus der Justiz" in die zentrale Einheit
abgestellt würde.
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| 11 |
Je stärker Abläufe in
der Justiz EDV-gestützt gestaltet werden, desto enger ist die
(funktionale) Verzahnung der richterlicher Unabhängigkeit
unterliegenden Bestandteile der Justiztätigkeit mit solchen,
die nach klassischem Verständnis den reinen "Hilfs- und
Unterstützungsfunktionen" des nichtrichterlichen
Dienstes zuzuordnen sind. Die umfassende Verantwortung der Justiz
für die Gewährung effektiven Rechtsschutzes (auch in der
Zeit) lässt dann aber durch "technische Probleme"
und Störungen bedingte Verfahrens- und
Entscheidungsverzögerungen zu einem Problem der Justiz als
eigenständiger Gewalt werden; insoweit darf sich die Justiz
im Rahmen ihrer Gewährleistungsverantwortung für
effektiven Rechtsschutz allenfalls begrenzt ihrer Durchführungs-
und Kontrollverantwortung begeben. |
| 12 |
Eine zentralisierende
Zusammenfassung von Mitteln und/ oder Personal für die
EDV-Betreuung widerspricht dem Kerngedanken der u.a. mit dem
Projekt „Leistungsorientierte Haushaltswirtschaft
Niedersachsen“ angestrebten Zusammenführung der Fach-,
Personal- und Ressourcenverantwortung in den jeweiligen
Verwaltungsbereichen und der Verbesserung der Handlungs- und
Reaktionsmöglichkeiten der Behörden. § 12 Abs. 2
des Entwurfes einer Vereinbarung nach § 81 NPersVG zur
Einführung von betriebswirtschaftlichen
Steuerungsinstrumenten in der niedersächsischen
Landesverwaltung im Rahmen des Projekts LoHN anerkennt, dass
„(b)ei der Ausgestaltung und Umsetzung der Instrumente des
Projekts LoHN bei den Gerichten und Staatsanwaltschaften [...] den
besonderen verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen der Justiz
Rechnung zu tragen“ ist und dass insbesondere „der
Justizgewährleistungsanspruch (Art. 19 Abs. 4, 20 Abs. 3 GG),
die richterliche Unabhängigkeit (Art. 97 GG) und das
Legalitätsprinzip (§ 152 Abs. 2 StPO) nicht
beeinträchtigt werden“ dürfen. |
| 13 |
Die Berücksichtigung der
verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen ist nicht auf das Projekt
LoHN zu beschränken. Die verfassungsrechtlichen Vorgaben
verlangen wegen der engen Wechselwirkungen einer fach- und
organisationsspezifisch angepassten EDV-Unterstützung und
effektiver Justizgewähr, dass Art, Umfang und Zeitpunkt einer
Zentralisierung von EDV-Dienstleistungen durch die Justiz bestimmt
und gesteuert werden. Soweit eine „Zentralisierung“
(verfassungsrechtlich) zulässig ist und (weitere)
Effizienzsteigerungen erwarten lässt, können zwischen
Justiz und zentraler Einheit bereichsspezifisch angepasste
Auftragsbeziehungen (mit entsprechenden Leistungsentgelten zu
Lasten des Justizbudgets) begründet werden. |
| 14 |
Der Vergleich zwischen dem Ansatz
NI und dem insoweit vergleichbaren Projekt "JUDICA" in
NRW belegt sowohl hinsichtlich der Entwicklungs- und
Umsetzungskosten als auch hinsichtlich des Umsetzungsstandes, dass
der justizinterne und in diesem Sinne "dezentrale"
Ansatz deutlich überlegen ist. |
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II. Datenschutz/- sicherheit als Zentralisierungsgrenze |
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Zusammenfassung
zu II: Die Justiz hat eine umfassende
Gewährleistungs- und Kontrollverantwortung für die
Schutz- und Kontrollstandards bei Datenschutz und Datensicherheit
und ihrer Beachtung, die zentralisierende Maßnahmen wie
Fernadministration und Enterprisemanagement grundsätzlich
ausschließen. Eine hiervon abweichende Bewertung erfordert
ein förmliches Gesetz.
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| 16 |
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Justiz verarbeitet in hohem Maße
und in großem Umfange hochgradig sensible personenbezogene
Daten. Die bundesverfassungsgesetzlich vorgegebene institutionelle
Selbständigkeit der Justiz als eigenständiger 3. Gewalt
erfordert von Verfassungs wegen, dass die Justiz(verwaltung) auch
dort, wo sie Arbeiten nicht selbst durchführt und/ oder
steuert, durch justizinternes "Know-how" (einschließlich
des hierfür erforderlichen Personals) in der Lage sein muss,
justizexterne Prozesse/ Akteure wirksam zu kontrollieren (aktive,
gewalteninterne Sicherungsverantwortung). Aus der institutionellen
Selbständigkeit der Justiz folgt insoweit zwar keine
durchgängige Durchführungs-, wohl aber eine umfassende
Gewährleistungs- und Kontrollverantwortung. |
| 17 |
Aus der institutionellen
Selbständigkeit der Justiz und ihrer Gewährleistungs-
und Kontrollverantwortung folgt - bei hier im Detail nicht
auszuführenden Grenzen -, dass die Justiz selbst die Schutz-
und Kontrollstandards bei Datenschutz und Datensicherheit
bestimmen kann und muss. Inwieweit die mit jeder Form von externer
Fernwartung verbundenen Gefahren für Datenschutz und
Datensicherheit hinzunehmen sind, ist für die Justiz nicht
eine bloße Frage der Organisationsgewalt der Regierung:
Selbst wenn das in Fernadministration und Enterprisemanagement
liegende Gefährdungspotential in Bezug auf Datenschutz und
Datensicherheit für den Bereich der allgemeinen öffentlichen
Verwaltung allein aufgrund einer Organisationsentscheidung der
Regierung als beherrschbar erachtet wird, ist zumindest für
die Justiz diese Form der Festlegung nicht hinreichend:
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| 18 |
Formell
bedarf es jedenfalls für den Bereich der Justiz eines
förmlichen (Parlaments)Gesetzes, wenn die
organisatorische Verantwortung für Datenschutz und
Datensicherheit (partiell) der Justiz(verwaltung) entzogen werden
soll. Dem Gesetzgeber ist dabei eine in der Reichweite hier nicht
abschließend zu bestimmende Gestaltungsbefugnis
zuzubilligen, die sich wegen der Ausgestaltungsbedürftigkeit
der institutionellen Selbständigkeit (und der
Gesetzesgebundenheit der Justiz) auch auf das zu wahrende Niveau
von Datenschutz und Datensicherheit erstreckt, soweit dieses nicht
bereits unmittelbar aus BDSG, NDSG oder justizspezifischen
Datenschutzsonderregelungen folgt.
Wegen der engen Verzahnung von
organisatorischen Rahmenbedingungen, Prozessrecht und funktionalen
Erfordernissen effektiver Rechtsschutzgewähr bedarf noch
näherer Prüfung, ob insoweit die Gesetzgebungskompetenz
dem für das Prozessrecht zuständigen Bundesgesetzgeber
oder dem für das Organisationsrecht zuständigen
Landesgesetzgeber zusteht. |
| 19 |
Der
aus ihrer unabhängigkeitswahrenden institutionellen
Selbständigkeit folgende Sonderstellung der Justiz auch im
Bereich von Datenschutz und Datensicherheit kann –
namentlich für die öffentlich-rechtlichen
Fachgerichtsbarkeiten und die Strafjustiz (einschließlich
Staatsanwaltschaften) - nicht entgegengehalten werden, dass
Maßnahmen wie Fernadministration und Enterprisemanagement
allein auf Effizienzsteigerung und Kostensenkung, nicht auf
Öffnung technischer Möglichkeiten zur Ausforschung
justizinterner Daten zielen und - jedenfalls bislang - keine
belegbaren Anhaltspunkte bestehen, dass es zu
"Ausforschungsversuchen" gekommen sei.
Unabweisbare
Funktionsbedingung von Justiz, die zu wahren und zu fördern
den beiden anderen Gewalten von Verfassungs wegen aufgegeben ist,
ist die Sicherung und Wahrung des unbedingten Vertrauens in die
Unabhängigkeit und Neutralität der Justiz und die
Chancengleichheit bei der Rechtsdurchsetzung oder -verteidigung. Die Justiz kann den "bösen
Schein", der aus der technischen Möglichkeit
unzulässiger externer Zugriffe auf justizinterne Daten
entstehen kann, bei einer justizinternen Zentralisierung -
ungeachtet der funktionalen Zuordnung der Justizverwaltung zur
Exekutive und auch dort zu lösenden Problemen - beherrschen,
nicht aber bei einer gewaltenübergreifenden Organisation der
"Datenwartung".
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| 20 |
Der komplexe, auf reibungsloses
arbeitsteiliges Zusammenwirken innerhalb der Justiz gründende
"Herstellungsprozess" der Produkte der Justiz schließt
bei realistischer Betrachtung den Einsatz bzw. die Nutzung als
vorhanden unterstellter wirksamer Verschlüsselungstechnologien
für den justizinternen Datenverarbeitungsprozess zur
Minderung/ Bewältigung der Datenschutz- und
–sicherheitsprobleme bei justizexterner Datenadministration
aus. |
| 21 |
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III. Ressortprinzip als Grenze der Zentralisierung |
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Zusammenfassung
zu III: Das
Ressortprinzip (Art. 37 LV) verbietet von Verfassung wegen
jedenfalls für die Justiz eine Zentralisierung der
EDV-Planungs-, Gestaltungs- und Durchführungsverantwortung
(insb.: [Fort]Entwicklung fachspezifischer Anwendungen;
Fernadministration) unter Konzentration der hierfür
erforderlichen Ressourcen (Personal und Finanzen) bei einer
ressortfremden Instanz.
Die im Rahmen
der strategischen Neuausrichtung der IT-Struktur des Landes
Niedersachsen vorgesehene Zentralisierung von EDV-Planungs-,
Gestaltungs- und Durchführungsverantwortung betrifft
Bereiche, die eindeutig in die Ressortverantwortung fallen.
Die nach dem
derzeit erreichten Stand der EDV-Unterstützung
rechtsprechender Aufgaben bestehende, untrennbare Verzahnung mit
den Kernaufgaben der Justiz entzieht diese Bereiche der
Richtlinienkompetenz des Ministerpräsidenten (Art. 37 Abs. 1
Satz 1 LV).
Dass sich
hierbei Fragen stellen, die sich parallel auch in anderen
Geschäftsbereichen stellen, macht die bei der
Zentralisierung zu treffenden Entscheidungen und vor allem deren
Auswirkungen nicht zu Fragen, die nach Art. 37 Abs. 2 Nr. 4 LV
einer Entscheidung der Landesregierung zugänglich sind; eine
Zentralisierung unterfällt auch nicht der
Entscheidungskompetenz der Landesregierung aus Art. 37 Abs. 2 Nr.
3 LV (Abgrenzung der Geschäftsbereiche). Ein Haushaltsplan, der in Umsetzung bzw.
Vorwegnahme einer Zentralisierungsentscheidung die erforderlichen
Ressourcen (Haushaltsmittel, Stellen) für unbestreitbar in
der und für die Justiz durchzuführenden Maßnahmen
nicht dem Justizhaushalt, sondern der zentralen Einheit zuweist,
ist mit dem Ressortprinzip und dem aus Art. 65 Abs. 1 Satz 1 LV
folgenden Gebot, die Ausgaben nach Zwecken getrennt im
Haushaltsplan zu veranschlagen, unvereinbar und objektiv
verfassungswidrig; er verstieße zudem gegen das aus dem
Gewaltenteilungsgrundsatz folgende Gebot einer funktionsadäquaten
Mittelausstattung der Justiz.
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| 22 |
Die aus dem Ressortprinzip
folgende verfassungsrechtliche Zentralisierungsgrenze kann ohne
Verfassungsänderung mithin weder durch das wegen der
institutionellen Selbständigkeit der Justiz und der
richterlichen Unabhängigkeit zur Überwindung der
Datenschutz- und -sicherheitsprobleme erforderliche (s.o. Rz. 19)
förmliche Gesetz, das nicht im Haushaltsgesetz liegen kann,
noch durch die Richtlinienkompetenz des Ministerpräsidenten,
einen Beschluss der Landesregierung oder die Zustimmung des
Justizministers überwunden werden. |
| 23 |
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1. Ressortprinzip und ressortübergreifende Planung: rechtliche Grundlagen
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Nach
Art. 37 Abs. 1 Satz 2 LV leitet jedes Mitglied der Landesregierung
im Rahmen der dem Ministerpräsidenten durch Art. 37 Abs. 1
Satz 1 LV zugewiesenen Richtlinienkompetenz und vorbehaltlich
einer Entscheidung der Landesregierung nach Art. 37 Abs. 2 Nr. 4
LV "selbständig und unter eigener Verantwortung"
(sog. Ressortprinzip). Das Ressortprinzip enthält
eine unverzichtbare Wahrnehmungsverpflichtung, nicht nur
eine Wahrnehmungsberechtigung:Das jeweilige Mitglied der Landesregierung darf sich der von der
Ressortverantwortung umfassten selbständigen Leitungsbefugnis
nicht aus politischen Gründen durch (rechtlichen oder
tatsächlichen) Wahrnehmungsverzicht entziehen. Formell muss
es die Entscheidungskompetenz auch dann behalten, wenn es in nicht
zulässigerweise von der Richtlinienkompetenz (Art. 37 Abs. 1
Satz 1 LV) oder zulässiger Streitentscheidung der
Gesamtregierung (Art. 37 Abs. 2 Nr. 4 LV) erfassten Fällen
aus politischen Gründen - dann aber kraft eigenen
Ratschlusses - eine anderweitig getroffene Planungs-, Gestaltungs-
oder Budgetverwendungsentscheidung übernimmt. |
| 24 |
Das Ressortprinzip unter
Aufgliederung der Aufgaben der Regierung nach Sachgebieten und
unter Zusammenfassung verwandter Materien zu Geschäftsbereichen
(Ressorts) zielt auch auf die organisatorische Absicherung der
Verknüpfung fachlicher Kompetenz mit der Teilhabe an der
Regierungsfunktion.Das hierdurch bewirkte Spannungsverhältnis zur politischen
Leitungsfunktion des Ministerpräsidenten
(Richtlinienkompetenz) und den Zuständigkeiten anderer
Ressorts ist notwendig mit gewissen Reibungsverlusten und
Koordinationsproblemen und –notwendigkeiten verbunden; diese
sind bis zum einem gewissen Grade im Interesse der Fachlichkeit
auch politischer Leitung von Verfassungs wegen gewollt und durch
die Richtlinienkompetenz und das Kabinettsprinzip hinreichend
gehegt. Das Ressortprinzip bildet insofern auch eine Sperre
gegenüber einer ausschließlich an –
vermeintlichen oder tatsächlichen – Effizienzaspekten
oder rein betriebswirtschaftlich definierter
Wirtschaftlichkeit orientierten Binnenorganisation der
Staatsleitung. In seiner Fachlichkeit sichernden, insofern durch
Binnengliederung rationalitätsverbürgenden Funktion sind
durch das Ressortprinzip bewirkte Mehraufwendungen bis zu einer
schwer zu quantifizierenden Grenze dem Grunde nach von Verfassungs
wegen hinzunehmende „Kosten des Rechtsstaats“. |
| 25 |
Die Ressortverantwortung umfasst
neben hier nicht relevanten außenrechtlichen Maßnahmen
intraministerielle organisationsrechtliche, personalrechtliche und
haushaltsrechtliche Entscheidungen.Die exklusive, richtlinien- und kabinettsfreie
Entscheidungskompetenz des Ressorts muss in diesen Bereichen so
weit reichen, dass die verfassungsrechtlich aufgegebene „eigene
Verantwortung“ wirksam wahrgenommen und insb. im Verhältnis
zum Parlament klar zugeordnet werden kann. |
| 26 |
Bei
einer integrierten, sektoralen oder globalen ressortübergreifenden
Planung (Ziel-, Maßnahmen- und Ressourcenplanung)sind einem kontraproduktiven Ressortpartikularismusmit der Folge von Ressortkonflikten Grenzen durch die
Richtlinienkompetenz des Ministerpräsidenten (Art. 37 Abs. 1
Satz 1 LV) einerseits, das Kabinettsprinzip (Art. 37 Abs. 2 Nrn. 3
und 4 LV) andererseits gesetzt. Auch in diesem Bereich müssen
indes die Ressorts
über die erforderlichen (personellen und sächlichen)
Ressourcen verfügen, um die Ressortbelange zielgerichtet und
wirksam in den Planungsprozess einbringen zu können,
bereits in den entscheidungsvorbereitenden Stadien über
hinreichende Beteiligungs- und Verfahrensrechte verfügen
(insb.: Beteiligung an ressortübergreifenden Arbeitsgruppen)
und
an der Entscheidung selbst
mitwirken (Kabinettsentscheidung), der Planungsvollzug bleibt in
jedem Falle Sache des Ressorts.
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| 27 |
Die Zentralisierung der
Strategie-, Entwicklungs- und Umsetzungsplanung im EDV-Bereich
(inkl. der Umsetzung selbst) unter Übertragung dieser
Aufgaben zur verbindlichen Entscheidung an einen ressortfremden
oder –ungebundenen IuK-Staatssekretär und/ oder ein
zentrales IuK-Kompetenzzentrum im nachgeordneten Bereich
beschränkt sich allerdings nicht auf eine Koordinations- und
Anstoßfunktion im Rahmen einer ressortübergreifenden
Planung, sondern bedeutet einen sektoralen Neuzuschnitt der
Entscheidungs- und Durchführungskompetenzen mit Eingriffen in
den Ressortbereich. Diese Maßnahme ist jedenfalls durch die
Befugnis zur Organisation ressortübergreifender
Planungsprozesse nicht gedeckt. |
| 28 |
Die verfassungsrechtlich
vorgegebenen Aufspaltung der Regierungstätigkeit in
Geschäftsbereiche lässt für den Ressortzuschnitt,
soweit nicht verfassungsrechtlich ein bestimmter Ressortzuschnitt
vorgegeben bzw. vorausgesetztist, einen breiten politischen Gestaltungsspielraum. Innerhalb des
jeweils gegebenen Ressortzuschnitts folgt aus der
Verantwortlichkeit des Mitglieds der Landesregierung für
"sein" Ressort, dass er über die notwendigen
Planungs-, Gestaltungs- und Entscheidungsbefugnisse
(einschließlich der hierfür erforderlichen Ressourcen)
verfügen muss, um dieser Verantwortung auch - innerhalb des
Ressort und den nachgelagerten Verwaltungseinheiten, gegenüber
dem Parlament und im Verhältnis zu politischen Öffentlichkeit
- gerecht werden zu können. Die insoweit kanzler- bzw. MP
sowie kabinettsfesteRessortleitungsbefugnis bedeutet die Sachentscheidungskompetenz in
allen Angelegenheiten des Geschäftsbereichs einschließlich
der funktionssichernden Hilfskompetenzen, die es dem Minister
überhaupt erst ermöglichen, die Ressortleitung
verantwortlich wahrzunehmen. |
| 29 |
Welche
Entscheidungs-, Planungs- und Gestaltungsbefugnisse erforderlich
sind, um die verfassungsrechtlich aufgegebene
Ressortleitungsbefugnis hinreichend wahrnehmen zu können, ist
im Einzelnen bereichsspezifisch zu konkretisieren. Dabei sind zu
berücksichtigen die jeweiligen Ressortaufgabe,
hier vorgefundenen Besonderheiten der Aufgabenbewältigung
und der Verwaltungsstrukturen sowie
durch
rechtliche Vorgaben bestimmte Kontroll-, Sicherstellungs- oder
Gewährleistungszuständigkeiten (etwa im Bereich von
Datenschutz und Datensicherheit).
Die verschiedenen Bereiche der
Landesverwaltung sind in unterschiedlichem Umfange
"zentralisierungsoffen" bzw. "zentralisierungsfest". |
| 30 |
Für
das Justizressort unterfallen die EDV-Kompetenzen (Entscheidungs-,
Planungs- und Gestaltungsbefugnisse) aus folgenden Gründender unaufgebbaren Ressortkompetenz mit der Folge, dass aus
Rechtsgründen die Obergrenze statthafter Zentralisierung das
Ressort ist:
Die
verfassungsrechtlich vorgegebene institutionelle Selbständigkeit
der Justiz, die zur Sicherung ihrer Unabhängigkeit sich
jedenfalls in Bezug auf die jeweilige Gerichtsbarkeit in der
Struktur der Ressorts und ihrer Kompetenzen niederschlagen muss, die stets
prekäre Schnittstelle von Justizverwaltung und unabhängiger
Rechtsschutzgewähr, die zur Entwicklung und Fortschreibung
der justizprägenden speziellen Fachanwendungen auch eine
enge institutionelle Verknüpfung von Richterschaft und
Justizverwaltung erfordert,
der hohe Grad
der Vernetzung innerhalb der Justiz und der EDV-Unterstützung
justizspezifischer Arbeitsabläufe, ländergrenzenübergreifende
Datenverbundsysteme (etwa im Bereich der Staatsanwaltschaft) und
Kooperationen bei der Pflege und Fortentwicklung fachspezifischer
Anwendungen sowie
der hohe Umfang der Verarbeitung, teils
hochgradig sensibler personenbezogener Daten, bei denen die
Justiz die Verantwortung für Sicherstellung von Datenschutz
und Datensicherheit trifft.
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| 31 |
Eine
Begrenzung der Ressortverantwortung kann nicht über die
zutreffende Erkenntnis begründet werden, dass die
Verantwortlichkeit (Einstands- und Rechenschaftspflicht) nicht
weiter reichen kann als die zur Umsetzung erforderlichen Mittel
(Korrelation von Verantwortlichkeit und
Einflussnahmemöglichkeiten). Dieser Ansatz ist bezogen auf die
Einstandspflicht des Ministers für Handlungen dezentraler
(partiell) weisungsfreier Einheiten im Ressortbereich. Er setzt
die anderweitige Legitimation verantwortungsbegrenzender
Kompetenzbeschränkung voraus, ohne sie begründen zu
können. Der Justizbereich ist für diesen Zusammenhang
ein Musterbeispiel: Die verfassungsrechtlich zwingende
institutionelle Selbständigkeit der Justiz und die aus der
richterlichen Unabhängigkeit folgende Weisungsfreiheit der
RichterInnen schließen eine umfassende Verantwortung des
Justizministers für die (Inhalte der) rechtsprechenden Gewalt
aus. Dies ändert indes nichts an seiner umfassenden
Verantwortung für die Funktionsfähigkeit der
Rechtsprechung im Bereich der Optimierung der Unterstützungs-
und Ermöglichungsfunktion der Gerichtsverwaltung. |
| 32 |
Die Ressortverantwortung schließt
eine Zusammenarbeit der Justizverwaltung im EDV-Bereich mit
Externen (und damit auch eine organisatorische Zusammenarbeit mit
dem IZN) in hierfür geeigneten Bereichen und unter
Berücksichtigung der Besonderheiten der Justizverwaltung
nicht aus. Die Bestimmung dieser Bereiche und der als
Ausgangspunkt, nicht als Hemmnis der Zusammenarbeit zu
berücksichtigenden Besonderheiten muss aber der
Definitionshoheit der Justiz unterliegen und darf nicht
fremdbestimmt definiert sein. |
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2. Besonderheiten der Justizverwaltung
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Bei
der Bestimmung der Reichweite der Ressortverantwortung des
Justizressorts im Bereich der Justizverwaltung ist zu beachten:
Die Besonderheit der Justizverwaltung ist ihre Hilfs- und
Ermöglichungsfunktion in Bezug auf die institutionell
gesonderte Rechtsprechung und ihre enge Verflechtung mit der
Hauptaufgabe der Justiz, institutionell gesondert und unter
spezifischen verfassungsrechtlichen Vorgaben und Garantien
effektiven Rechtsschutz zu gewähren. Justizverwaltung ist
insgesamt und damit auch hinsichtlich der Verwaltung der
EDV-Unterstützung der Aufgabenerfüllung nicht
Selbstzweck, sondern hat Annexfunktion im Rahmen einer besonderen
Staatsgewalt, die nicht der Einheit der Verwaltung unterfällt.
Es stellt sich daher nicht die
Frage, welche Grenzen das Ressortprinzip einer Zentralisierung im
EDV-Bereich generell in Bezug auf die verschiedenen Zweige der
(unmittelbaren oder mittelbaren) Landesverwaltung zieht. Zu klären
sind allein die aus dem stets prekären Nebeneinander von
dienender Justizverwaltung und unabhängiger Justiz folgenden
Grenzen. Hier weist jedenfalls die Justizverwaltung von
Verfassungs wegen (Art. 92, 97 GG) zu beachtende Besonderheiten
gegenüber anderen Verwaltungsbereichen auf, die eine
einfachgesetzliche Anordnung der Zentralisierung von
EDV-Dienstleistungen ausschließen und für eine
Überwindung der aus dem Ressortprinzip folgenden Grenzen eine
Verfassungsänderung erfordern. |
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Der
arbeitsteilige Prozess der Erstellung der "Produkte" der
Justiz macht nach dem gegenwärtig bei den Fachanwendungen
erreichten Stand der Vernetzung von richterlichen und
nichtrichterlichen Arbeitsplätzen eine klare Trennung bloß
unterstützender EDV-Dienstleistungen und
ablauforganisatorisch der richterlichen Unabhängigkeit
zuzuordnender Bereiche zunehmend prekär. Im Interesse der
Funktionalität auf Integration des gesamten Arbeitsprozesses
ausgerichtete Fachanwendungen lassen sich für die
verfassungsrechtliche Betrachtung nicht segmentieren; soweit für
Teilbereiche höhere Anforderungen an eine
unabhängigkeitswahrende organisatorische Ausgestaltung zu
stellen sind, bestimmen diese die Ausgestaltungsanforderungen und
das zu wahrende Schutzniveau des integrierten Gesamtsystems. Verfassungsrechtlich stellt sich
auch hier allenfalls die Frage, ob die gegenwärtigen
Strukturen einer hierarchisch gegliederten ministerialgebundenen
und -verantworteten Justizverwaltung noch dem
Gewaltenteilungsprinzip entsprechen.Eine sektorale Herauslösung zentraler EDV-Kompetenzen durch
Zentralisierung ersetzt die verfassungsrechtlich zumindest
problematische ressortinterne Schnittstelle durch eine
verfassungsrechtlich eindeutig unzulässige ressortexterne
Schnittstelle. |
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Eine verfassungsrechtlich
unbedenkliche Lösung ist hier nur um den Preis der Rückkehr
zu einem EDV-Zustand möglich, der auf die in den letzten 5-10
Jahren durch den integrativen Ansatz bei den Fachanwendungen
erreichten Effizienzgewinne und Synergieeffekte verzichtet. Die
"Rückkehr in die Vergangenheit" ist von der
Organisationsgewalt der Regierung gedeckt und kann im Rahmen der
Richtlinienkompetenz durch den Ministerpräsidenten angeordnet
werden, erscheint aber weder wirtschaftlich noch im Interesse
effektiven Rechtsschutzes sinnvoll. |
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Die verfassungsrechtliche
Verantwortung für qualitativ hochwertigen, effektiven
Rechtsschutz (auch in der Zeit) trägt im Aussenverhältnis
einheitlich die Justiz als gesonderte Staatsgewalt. Sie muss
einheitlich im Außenverhältnis gewahrt und gesichert
werden und erfordert für die Planung und Gestaltung der
Hilfs- und Ermöglichungsfunktion von Justizverwaltung
(einschließlich der Ressourcenausstattung und hier
erforderlicher Allokations- und Prioritätenentscheidungen),
dass der Konnex zum rechtsprechenden Bereich i.e.S. gewahrt
bleibt; das "Herausbrechen" einzelner Glieder der
Produktkette zerschlägt diesen Konnex. |
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Die
Zerschlagung dieses Konnexes wäre verfassungsrechtlich
allerdings dann zu rechtfertigen, wenn der EDV-Ausstattung und
-Organisation (in) der Justiz für die Effektivität der
Rechtsschutzgewähr nur marginale Bedeutung zukäme. Dann
nämlich wäre der punktuelle Entzug von Aufgaben im
EDV-Bereich durch Zentralisierung offenkundig nicht geeignet, die
aus dem Ressortprinzip folgende Ressortverantwortung zu berühren.
Dies ist indes weder hinsichtlich
der Bedeutung der EDV-Unterstützung insgesamt noch
hinsichtlich der nunmehr geplanten Zentralisierungsmaßnahmen
(u.a. Entwicklung/ Fortschreibung fachspezifischer Anwendungen
unter Anpassung an Rechtsänderungen, Datenfernwartung mit
Zugriffsmöglichkeiten auf justizspezifische Sach- und
Verfahrensdaten) der Fall.
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EDV-Unterstützung
rechtsprechender Tätigkeit und die Vernetzung richterlichen
und nichtrichterlichen Dienstes haben nicht zuletzt wegen der
weitsichtigen und engagierten Politik der nds. Landesregierung in
den letzen zehn Jahren Niedersachsen im Ländervergleich einen
Spitzenplatz eingebracht und wirken in allen Bereichen der Justiz.
Der "verfassungsrechtliche Fluch" dieser "guten
Tat" (z.B. Vernetzungsquote von 100 % in der
Verwaltungsgerichtsbarkeit; enge Verzahnung der Fachanwendungen
mit fachunspezifischen Anwendungen [z.B. Schreib-,
E-Mail-Programmen]) ist, dass die Effektivität der
Rechtsschutzgewähr, soweit sie in den durch die
institutionelle Selbständigkeit der Justiz gezogenen Grenzen
in Ressortverantwortung steht, in zentralen Bereichen der
Ablauforganisation EDV-abhängig ist. Verfügbarkeit,
Verarbeitungsverlässlichkeit und Zuverlässigkeit der EDV
und ein effektives Problemmanagement (inkl. zügiger,
flexibler und ortsnaher Störungsbeseitigung) sind inzwischen
zentrale organisatorische Voraussetzungen für einen
effektiven Rechtsschutz. Auch hier gilt, dass sich
verfassungsrechtlich allenfalls die Frage stellt, ob die hierdurch
bewirkte Verzahnung ministerialgestalteter und -verantworteter
Hilfs- und Ermöglichungsfunktionen mit verfassungsrechtlich
exekutivfrei zu haltender Rechtsprechung noch mit dem
Gewaltenteilungsgrundsatz vereinbar ist. Eine sektorale
Ausgliederung von für die Ablauforganisation und die
Effektivität der Rechtsschutzgewähr zentralen,
jedenfalls nicht unwichtigen Teilaufgaben aus dem einheitlichen
ressortgebundenen Planungs-, Entscheidungs- und
Verantwortungsverbund durch Zentralisierung jedenfalls ist
verfassungsrechtlich unzulässig. |
| 39 |
Das Gebot der Wirtschaftlichkeit
und Sparsamkeit in der Verwendung öffentlicher Mittel, das
ohne Zweifel auch für die justizielle Aufgabenerfüllung
gilt,ergibt kein anderes Bild. Die institutionell abgesicherte und
durch organisatorischen Maßnahmen zu flankierende
Unabhängigkeit von Rechtsprechung ist als verfassungsfest
vorgegebene „Rahmenbedingung“ bei der Anwendung des
Gebots der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit auch dann zu
beachten, wenn diese Selbständigkeit zu Mehrkosten führen
sollte. Auch soweit das Effizienzprinzip als eigenes Rechtsprinzip
verstanden werden sollte,hat es jedenfalls nicht denselben verfassungsrechtlichen Rang wie
das nach Art. 79 Abs. 3 GG sogar gegenüber dem
verfassungsändernden Gesetzgeber änderungsfeste
Gewaltenteilungsprinzip. Die vorstehende verfassungsrechtliche
Beurteilung gilt daher unabhängig von der Antwort, die auf
die – fachlich unterschiedliche beurteilte – Frage zu
geben ist, ob bzw. welche Effizienz- und Effektivitätsgewinne
bzw. Kosteneinsparungen durch eine (weitere) Zentralisierung
erreicht werden können. |
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3. Organisationsgewalt der Regierung und Ressortzuschnitt
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Die Gestaltungsfreiheit der
Regierung im Bereich des Ressortzuschnitts erlaubt keine andere
Beurteilung. Die Organisationsgewalt der Regierung erstreckt sich
allerdings unbestritten auf die Ressortbildung und damit auch die
Entscheidung, welche Aufgabenbereiche welchen Ressorts zuzuordnen
sind. Innerhalb der Aufgabenbereiche gilt dann aber die
eigenständige Wahrnehmung und (ganzheitliche) Verantwortung. |
| 41 |
Bei der Reorganisation sog.
Querschnittsaufgaben, die in allen Ressorts gleichermaßen
anfallen, ist der sachliche Konnex zur Ressortaufgabe und die
Bedeutung für deren politisch verantwortlicher Erfüllung
Grenze der Bildung von Aufgaben- und damit Verantwortungsbereichen
(einschließlich der zulässigen Zentralisierung von
„Querschnittsaufgaben“). Dies mag ein Blick auf den
Personalbereich erhellen: Die aus dem Ressortprinzip folgende,
nach Art. 38 Abs. 2 LV durch delegierbare Kabinettsbefugnisse
begrenzte Personalhoheit kann für die Personalführung
durch Beschluss der Landesregierung einheitlichen (dann aber in
den und durch die Ressorts in eigener Verantwortung anzuwendenden)
ressortübergreifenden Grundsätzen unterworfen werden und
lässt es zu, für die Aufgabenerfüllung nicht
zentrale technische Aufgaben der Personalverwaltung (z.B.
Bezügeabrechnung; Beihilfe) zu zentralisieren; eine
ressortübergreifende Konzentration von Personalentwicklungs-
und –verwendungsentscheidungen wäre indes
verfassungsrechtlich unzulässig.
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| 42 |
Untrennbar mit der Erfüllung
der Ressortaufgaben verbundene Gestaltungs-, Planungs- und
Durchführungsaufgaben sind und bleiben auch dann (nicht der
Richtlinienkompetenz oder der Kabinettsentscheidung unterworfene)
Ressortaufgaben, wenn die Aufgabe als solche einem anderen Ressort
zugeordnet bzw. mit einem anderen Ressort verschmolzen wird. Die
Bündelung solcher Aufgaben in einem fachfremden Ressort oder
in einer sonst zentralen Stabsstelle bei fortbestehendem
Sachkonnex bewirkt eine verfassungsrechtlich unzulässige
Verantwortungsteilung. |
| 43 |
Organisationsentscheidungen
im Bereich der Justiz haben deren verfassungsrechtlich besondere
Stellung zu beachten. Sie stehen einer Segmentierung der
einheitlichen und nur in ihren Zusammenspiel wirksamen Hilfs- und
Ermöglichungsfunktion der Justizverwaltung entgegen (s.a.
oben I.).
Für das Justizressort hat
der VerfGH NRWherausgearbeitet, dass Organisationsentscheidungen wesentlich sein
können für die Verwirklichung des Rechtsstaatsprinzips
und des Grundsatzes der Gewaltenteilung, insbesondere für die
Sicherung einer eigenständigen und unabhängigen
rechtsprechenden Gewalt, und zu Recht darauf hingewiesen, dass die
Organisation der Gerichtsverwaltung die grundlegende Frage
betrifft, "wie die dritte Gewalt institutionell gesichert und
gestärkt und ihre verfassungsrechtlich vorgezeigte
Eigenständigkeit hervorgehoben werden soll".
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| 44 |
Für
die Besonderheiten von Organisationsentscheidungen einschließlich
der Bestimmung des Ressortzuschnitts hat der VerfGH NRW auf die
dienende Funktion der Gerichtsverwaltung für die Erfüllung
des Justizgewährleistungsanspruches unter Wahrung der
Funktionsfähigkeit der Rechtsprechung in deren einzelnen
Zweigen abgestellt und die Besonderheiten der Justizverwaltung wie
folgt umschrieben:
"Die
Organisation der Gerichtsverwaltung ist an der Schnittstelle
zweier Gewalten angesiedelt. Die Gerichts- und Justizverwaltung
ist zwar [...] der Exekutive zuzuordnen. Sie steht aber in
unmittelbarem Bezug zu den Aufgaben der Rechtsprechung.
Organisatorische Entscheidungen mit Auswirkungen auf den Bereich
der rechtsprechenden Gewalt unterscheiden sich ihrem Wesen nach
von allen anderen Maßnahmen der Behördenorganisation.
Sie berühren die Wirkungsmöglichkeiten der
Rechtsprechung und können damit unmittelbar die vom
Grundgesetz sorgfältig gehütete sachliche
Eigenständigkeit und Unabhängigkeit der rechtsprechenden
Gewalt betreffen". |
| 45 |
Gegenstand der Entscheidung war
allerdings die Frage der verfassungsrechtlichen Anforderungen an
eine Zusammenlegung des Justizministeriums mit dem
Innenministerium, nicht die Ressortverantwortlichkeit des
Justizressorts in Abgrenzung zur Richtlinienkompetenz des
Ministerpräsidenten und/ oder der Entscheidungskompetenz der
Landesregierung bei ressortübergreifenden Streitfragen; sie
ist in der Frage eines organisationsrechtlichen
Gesetzesvorbehaltes im Schrifttum auch auf Kritik gestoßen.Diese Kritik setzt aber mit Recht nicht an den tatsächlichen
Besonderheiten der ministerialen Justizverwaltung, sondern den
hieraus entwickelten rechtlichen Anforderungen an die Form der
Organisationsentscheidung an.
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| 46 |
Die Besonderheiten der
ministerialgebundenen Justizverwaltung bestehen aber auch dann,
wenn man mit den Kritikern des VerfGH NRW verfassungsrechtlich
eine Verschmelzung der Aufgaben des Justizressorts mit einem
anderen Ressort, dessen Eingliederung in die Staatskanzlei (so in
Bremen und Mecklenburg-Vorpommern) oder die Zuordnung einzelner
Fachgerichtsbarkeiten zu Fachressorts statt zu einem einheitlichen
Rechtspflegeministerium (in Niedersachsen z.B. Zuordnung der
Sozial- und Arbeitsgerichtsbarkeit zum MFAS) allein auf der
Grundlage der Organisationsgewalt der Regierung anerkennt. Auch
bei einer solchen Zuordnung der ministerialgebundenen Aufgaben der
Justizverwaltung bleiben die hiermit verbundenen Aufgaben
Ressortaufgaben, welche die Trennlinie zwischen
Ressortverantwortung und Richtlinienkompetenz bzw.
Kabinettsentscheidungsbefugnis nicht aufheben; bei Zuordnung der
Justiz etwa zum Ministerpräsidenten (Mecklenburg-Vorpommern)
bzw. zum Bürgermeister (Bremen) ist der Regierungschef dann
zugleich (in Personalunion) Ressortminister. Aus der Möglichkeit,
die ministerialgebundene Justizverwaltungsaufgabe "en bloc"
und unter Wahrung ihrer Einheitlichkeit einem anderen Ressort
zuzuordnen, folgt mithin nicht die Möglichkeit, aus dem dann
personell insgesamt anders zugeordneten Verantwortungsbereich
einzelne für die Funktionsfähigkeit der Rechtsprechung
relevante Planungs-, Gestaltungs- und Entscheidungsbefugnisse
"herauszuschneiden". |
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4. Richtlinienkompetenz als Grenze des Ressortprinzips?
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Eine verfassungsrechtliche Grenze
des Ressortsprinzips bildet unbestritten die Richtlinienkompetenz
des Ministerpräsidenten (Art. 37 Abs. 1 LV). Diese
Richtlinienkompetenz ist personal gebunden und nicht an einzelne
Ressorts/ Ressortinhaber oder gar nachgeordnete
Verwaltungseinheiten wie das IZN,
das derzeit noch als Landesbetrieb i.S.d. § 26 LHO
organisiert ist, delegierbar. Sachlich umschließt die
Richtlinienkompetenz die Befugnis zu Rahmenvorgaben, im
Prinzipiellen wurzelnden Einzelanordnungen sowie eine
Koordinierungs- und Planungskompetenz.Ungeachtet seiner Interpretations- und Definitionskompetenz in der
Frage, was "Richtlinien der Politik" sind, hat der
Ministerpräsident keine Kompetenz-Kompetenz, kein umfassendes
Selbsteintrittsrecht und hat bei der Betätigung der
Richtlinienkompetenz Raum u.a. für die Ressortkompetenz der
Minister zu lassen.Sie ist damit punktuell und themenspezifisch gebunden und umfasst
nicht die Befugnis des Ministerpräsidenten, abstrakt-generell
zu entscheiden, dass bei ressortübergreifenden Konflikten im
Vollzug stets und unabhängig von der je berührten
Sachfrage einem bestimmten Beteiligten stets der
Entscheidungsvorrang gebührt. Als verfassungsgebundene
Kompetenz umschließt sie (vorbehaltlich der
Kollegialzuständigkeiten der Landesregierung aus Art. 37 Abs.
2 Nrn. 3 und 4 LV) die Befugnis zur Festlegung, ob eine mit dem
Ressortprinzip vereinbare Organisation der Erledigung von
Querschnittsaufgaben einzuführen ist, nicht aber die für
die Ressortminister bindende Entscheidung, ob eine bestimmte
Aufgabenerledigungsstruktur mit dem Ressortprinzip vereinbar ist. |
| 48 |
In
Bezug auf die hier anstehende Entscheidung über die
Zentralisierung bestimmter EDV-Aufgaben (einschließlich der
Planungs- und Durchführungskompetenz unter Bündelung der
hierfür erforderlichen Ressourcen [Finanzen; Personal]), z.B.
bei einem Landesbetrieb wie dem IZN, steht dem Ministerpräsidenten
eine Richtlinienentscheidung offen, ob bei widerstreitenden
Einschätzungen zu Wirkungen und Nutzen, insb. den durch eine
Zentralisierung erreichbaren Synergie- und Einspareffekten, einer
zentralen, dezentralen oder arbeitsteilig zentral/ dezentralen
Aufgabenerledigung der Vorrang zu geben ist.
Dies setzt aber die
(verfassungsrechtliche) Zulässigkeit der einzelnen
Entscheidungsoptionen voraus, ohne diese begründen zu können.
Es eröffnet insb. dem Ministerpräsidenten
verfassungsrechtlich keinen Beurteilungsspielraum, ob es sich bei
den Aufgaben, die zur zentralisierten Bearbeitung zusammengefasst
werden sollen, um solche handelt, die wegen lediglich marginaler
Betroffenheit der Ressortverantwortung nicht der
Ressortzuständigkeit unterfallen und daher
„zentralisierungsfähig“ sind. |
| 49 |
Die vorgesehene Bündelung
bestimmter EDV-Aufgaben bei einer bestehenden (IZN) oder zu
schaffenden Zentralstelle bewirkt eine Konzentration von
Planungs-, Gestaltungs- und Durchführungsaufgaben, die
untrennbar mit der Funktionsfähigkeit der Justiz verbunden
sind, in einer ressortfremden Instanz (die zudem in der
politischen Verantwortung eines anderen Ressorts steht). Sie
bewirkt eine abstrakt-generelle Beschränkung der
Ressortverantwortung für das Justizganze durch
Zuständigkeitsverlagerung und kann durch die themengebundene
Kompetenz des Ministerpräsidenten zu grundlegenden und
richtungweisenden Entscheidungen, die auch Einzelfälle von
besonderer Bedeutung umfassen können, nicht mehr
gerechtfertigt werden.
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| 50 |
Der Sache nach bewirkt nämlich
die ressortübergreifende Bündelung der Planungs-,
Gestaltungs- und Entscheidungskompetenzen, die auch fachlich
untrennbare, integrale IuK-Aufgaben des Justizressorts erfasst, in
einer Instanz die Konzentration der Entscheidungsbefugnis unter
Umwandlung externer "Konflikte" zwischen Ressorts in
zentralstellenintern zu lösende Abwägungs- und
Prioriätenentscheidungen; diese "Internalisierung"
wandelt zugleich die verfassungsrechtlich gesicherte Rolle des
Justizressort als gleichberechtigter Beteiligter an der
Entscheidungsfindung in die Rolle einer der Entscheidungskompetenz
der Zentralstelle hierarchisch untergeordneten Einheit. Diese
Konzentration beugt der Notwendigkeit von Richtlinien- oder
Kabinettsentscheidungen vor, was gewollter Sinn der Konzentration
und politischen zweckmäßig sein mag. Der
Verfassungsrechtslage entspricht diese Umgehung zur Bewältigung
ressortübergreifender Interessenkonflikte vorgesehenen
Mechanismen nicht. |
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5. Entscheidungsbefugnis der Landesregierung (Art. 37 Abs. 2 Nr. 4 LV) als Grenze der Ressortverantwortung?
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Die Frage des anzustrebenden
Grades an Zentralisierung von Planungs- Gestaltungs- und
Durchführungsaufgaben im EDV-Bereich ist eine Frage, die
mehrere Geschäftsbereiche berührt; verständigen
sich die beteiligten Regierungsmitglieder nicht über diese
Fragen, beschließt hierüber nach Art. 37 Abs. 2 Nr. 4
LV die Landesregierung. Da das IZN derzeit dem Geschäftsbereich
des Finanzministeriums zugeordnet ist, kann die Frage der
Zentralisierung, soweit die Zentralstellenfunktion dem IZN
übertragen werden soll, zugleich als Problem der Abgrenzung
der Geschäftsbereiche gesehen werden, über das nach Art.
37 Abs. 2 Nr. 3 LV ebenfalls die Landesregierung als
Kollegialorgan zu entscheiden hat. |
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Die Entscheidungsbefugnis der
Landesregierung als Kollegialorgan aus Art. 37 Abs. 2 Nrn. 3 oder
4 LV mag tatsächlich als rein politische Entscheidung
bewertet werden; rechtlich ist sie eine durch das in Art. 37 Abs.
1 Satz 2 LV verankerte Ressortprinzip von Verfassungs wegen
gebundene Entscheidung. Bei der Beschlussfassung nach Art. 37 Abs.
2 Nrn. 3 oder 4 LV besteht für alle Mitglieder der
Landesregierung eine intraorganschaftliche Pflicht zur Wahrung und
Achtung des Ressortprinzips auch dann, wenn aus der Zuständigkeit
zur Beschlussfassung über die Abgrenzung der
Geschäftsbereiche ein Beurteilungsspielraum der
Landesregierung herzuleiten wäre, ob eine Teilzuständigkeit
integraler, nicht abtrennbarer Bestandteil einer im übrigen
aufgabenbereichsspezifisch definierten Ressortkompetenz ist. |
| 53 |
Auf dieser rechtlichen Grundlage
ist aus den zu Rz. 49 ff. bezeichneten Gründen, die eine
Richtlinienentscheidung des Ministerpräsidenten ausschließen,
der Landesregierung objektivrechtlich auch ein Zugriff auf die
EDV-Planungs-, Gestaltungs- und Durchführungskompetenzen des
Justizressorts kraft Mehrheitsentscheidung verwehrt. |
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6. Zentralisierung durch haushaltsgesetzliche Vorgaben?
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Eine Weichenstellung für die
Zentralisierung ressortgebundener EDV-Planungs-, Gestaltungs- und
Durchführungskompetenzen bildet die Zusammenfassung der
hierfür erforderlichen personellen und finanziellen
Ressourcen bei einer bestehenden (IZN) oder zu schaffenden
Zentralstelle durch den Haushaltsgesetzgeber. Dies kann vor, nach
oder zeitgleich mit der - nach Vorstehendem: objektiv
rechtswidrigen - Organisationsentscheidung selbst erfolgen.
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| 55 |
In einem parlamentarischen
Regierungssystem haben die Mitglieder der Landesregierung die
durch den Haushaltsplan vorgegebenen Ressourcenentscheidungen des
Landtages schon wegen dessen Budgethoheit und -verantwortung
hinzunehmen. Dies gilt auch dann, wenn damit die tatsächlichen
Grundlagen für eine selbständige und
eigenverantwortliche Wahrnehmung der Ressortverantwortung entzogen
werden. Die hiermit verbundene (mittelbare) Einwirkungsmöglichkeit
des Parlaments auf den Binnenbereich der Regierung ist notwendige
Folge des Letztentscheidungsrechts des Landtages über den
Haushalt, der dann auch die hiermit verbundenen Folgen für
die Justiz zu verantworten hat. |
| 56 |
Das für die Aufstellung des
dem Parlament zur Beschlussfassung vorzulegenden
Haushaltsplanentwurfes federführend zuständige
Finanzministerium sowie die Landesregierung bei der
Beschlussfassung über die Einbringung des
Haushaltsplanentwurfes trifft allerdings objektivrechtlich die
Pflicht zur Vorlage eines in allen Punkten (und Ansätzen)
verfassungskonformen Haushaltsplanentwurfes. Hier entfalten das
Ressortprinzip sowie der aus dem Gewaltenteilungsgrundsatz
folgende abstrakte Anspruch der Dritten Gewalt auf eine
funktionsangemessene, aufgabengerechte Finanzausstattung gewisse
Vor- und Schutzwirkungen jedenfalls bei einem
Haushaltsplanentwurf, der unter Verzicht auf ressortbezogene
Globalbudgets noch - nach Ressorts gegliedert - mit zweckbezogenen
Ausgabentiteln und (im Kern verbindlichen) Stellenplänen
arbeitet. |
| 57 |
Verfassungsunmittelbare Vorgaben
für den Haushaltsplanentwurf hinsichtlich der Ausstattung,
Zuordnung und Dotierung bestimmter Ausgabentitel und Stellen sind
angesichts der Komplexität der Aufstellung des Haushaltes nur
in engen Grenzen anzuerkennen. Der abstrakte Anspruch der Dritten
Gewalt auf eine funktionsangemessene, aufgabengerechte
Finanzausstattung, der sich auch auf die Gerichtsverwaltung (inkl.
der Ministerialebene) bezieht, ist wegen der "Konkurrenz"
der Justiz zu vielfältigen anderen Staatsaufgaben, der
Notwendigkeiten, unter Bedingungen knapper Ressourcen und strikter
Konsolidierungsvorgaben Prioritätenentscheidungen treffen zu
müssen, und der Schwierigkeiten, das verfassungsrechtlich
geforderte Minimum der Finanzausstattung konkret bestimmen zu
können, ebenfalls grundsätzlich nicht geeignet, nach
Grund oder Höhe bestimmte Haushaltsansätze vorzugeben. |
| 58 |
Eine andere Beurteilung ist
jedoch bei einer "planimmanenten" Betrachtung ohne
Rückwirkungen auf das Gesamtvolumen des Haushaltes für
die Zuordnung von Titeln und Stellen für die Erfüllung
einer Aufgabe an ein bestimmtes Ressort anzunehmen, wenn und
soweit aus den Haushaltsansätzen hinreichend deutlich
erkennbar ist, dass eine bestimmte Aufgabe wahrgenommen werden
soll, hierfür Sach- und Investitionsmittel in bestimmter Höhe
sowie Personal(mittel) in bestimmten Umfange bereitgestellt werden
sollen und es allein um die Entscheidung geht, in welchem
Einzelplan (und damit bei welchem Ressort) diese Personal- und
Sachmittel veranschlagt werden. Ungeachtet des bloßen
Ermächtigungscharakters des Haushaltsplanes und der
haushaltsrechtlichen Möglichkeiten, im Haushaltsvollzug
Mittel und Stellen umzusetzen, hat jedenfalls der
Haushaltsplanentwurf der Landesregierung bei der
Einzelplanzuordnung die Ressortzuständigkeit aus Art. 37 Abs.
1 Satz 2 LV zu beachten.
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7. Ressortprinzip und Kooperations-/ Koordinationspflichten
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Die
besondere Stellung der Justiz und die hieraus folgende besondere
Ausformung der Ressortverantwortung der ministerialen
Justizverwaltung steht einer ressortübergreifenden
Koordination und Kooperation und einer punktuellen Übertragung
von EDV-Aufgaben allerdings dann nicht entgegen, wenn und soweit
in der Sache und im Verfahren der Entscheidungsvorbereitung und
–findung sowie im Entscheidungsergebnis den
justizspezifischen Besonderheiten und Anforderungen Rechnung
getragen werden kann (und wird).
Die verfassungsrechtlichen
Vorgaben (insb. Art. 19 Abs. 4, 20 Abs. 3, 92 und 97 GG)
unabhängiger und institutionell gesonderter
Rechtsschutzgewähr sind nicht nur von den anderen Gewalten zu
beachtender Grund der verfassungsfest vorgegebenen Sonderstellung
der Justiz, sondern zugleich von Justiz und Justizverwaltung zu
berücksichtigende Grenze einer Berufung auf justizspezifische
Besonderheiten. Wenn und soweit die verfassungsrechtlichen
Besonderheiten nicht greifen, haben die Justiz und ihre Verwaltung
die Ergebnisse politischer Entscheidungsprozesse über eine
Neugestaltung der IT-Strukturen auch dann hinzunehmen und
umzusetzen, wenn diese nicht ihrer auf allgemeine, nicht
justizspezifische Erwägungen gestützten Position
entsprechen. |
| 60 |
Die aus der Sonderstellung der
Justiz folgenden Grenzen einer Zentralisierung von IuK-Planungs-,
Gestaltungs- und Durchführungsaufgaben entheben die
Justiz(verwaltung) mithin nicht von der Verpflichtung, im Rahmen
des verfassungsrechtlich Statthaften die justizeigenen Strukturen
an für die Landesverwaltung geltende Strukturen, Standards
und Normen „anschlussfähig“ zu halten. Es kann
offen bleiben, ob der verfassungsrechtlichen Sonderstellung der
Justiz und ihrer Verwaltung – im Vergleich zur allgemeinen
Landesverwaltung – besondere Kooperations- und
Koordinationspflichten korrespondieren. Die Einpassung der
Justizspezifika in ein allgemeines Konzept des Landes gebietet
jedenfalls Informations-, Mitwirkungs- und Anpassungspflichten der
Justiz, soweit die organisatorische Selbständigkeit der
Justiz und ihre verfassungsrechtliche Sonderstellung dies
zulassen. |
| 61 |
Diese Kooperations- und
Koordinationspflichten setzen allerdings voraus, dass die
Definitionshoheit darüber, welche justizspezifischen
Besonderheiten zu beachten sind, bei der Justiz und ihrer
Verwaltung bleibt. Vorbehaltlich abweichender gesetzlicher
Regelungen, welche die dem Ausgestaltungsgesetzgeber gezogenen
Grenzen auch im Regelungsinhalt beachten, steht der Justiz
insoweit zur Sicherung der organisatorischen und inhaltlichen
Unabhängigkeit und ihrer Funktionsfähigkeit eine
Beurteilungsprärogative und in diesem Sinne eine
„Kompetenz-Kompetenz“ zu. Die Verfassungspflicht zur
Wahrung und Förderung der Unabhängigkeit der Justiz und
ihrer Funktionsfähigkeit auch im organisatorischen Bereich
gebietet den justizexternen Gewalten(trägern), diese
Beurteilungsprärogative grundsätzlich zu beachten. Die
Darlegungs- und Beweislast dafür, dass tatsächlich
justizspezifische Besonderheiten nicht vorlägen, liegt bei
den justizexternen Gewalten(trägern). Soll dies geltend
gemacht werden, ist durch entsprechende verfahrensrechtliche
Vorkehrungen (substantiierte Darlegung; frühzeitige
Verfahrensbeteiligung im Entscheidungsvorbereitungs- und
–bildungsprozess) sicherzustellen, dass die Justiz und ihre
Verwaltung einen entgegenstehenden Standpunkt hinreichend in den
Entscheidungsprozess einbringen kann und nicht vor „vollendete
Tatsachen“ gestellt wird.
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| 62 |
Lüneburg, den 4. Juni 2002
