JurPC Web-Dok. 93/2005 - DOI 10.7328/jurpcb/200520889

Markus Lang *

Die polizeirechtlichen Grundlagen für den Einsatz von Videoüberwachungstechnik im öffentlichen Raum

JurPC Web-Dok. 93/2005, Abs. 1 - 100

I n h a l t s ü b e r s i c h t
I.Einleitung
II.Verdeckter Einsatz als besonderes Mittel der Datenerhebung
1.Begriffe "Bildaufnahme" und "Bildaufzeichnung"
2.Weitere Voraussetzungen
III.Offene Video- und Audioüberwachung
1.Öffentliche Veranstaltungen und Ansammlungen
2.Besonders gefährdete Objekte
3.Öffentlich zugängliche Bereiche
a)Ausdrückliche Regelung der Beobachtung ohne Videoaufzeichnung
b)Qualität der überwachbaren Orte
c)Beobachtung und Aufzeichnung
d)Hinweispflicht und Benachrichtigung
e)Speicherung und Zweckbindung
f)Entscheidungsbefugnis und Berichtspflicht
4.Videoüberwachung zur Eigensicherung
5.Automatisierte Kfz-Kennzeichenerkennung
6.Steuerung von Anlagen zur Lenkung und Regelung des Straßenverkehrs
IV.Fazit

I. Einleitung

Videotechnik wird bereits seit Jahren zur präventiven Kriminalitätsbekämpfung in Deutschland eingesetzt. Auf öffentlichen Straßen und Plätzen nimmt die präventive Videoüberwachung kontinuierlich zu. Im Jahr 1996 wurde das erste Pilotprojekt in Leipzig gestartet(1). Es folgten weitere Städte wie Dresden, Regensburg, Frankfurt a.M., Stuttgart und Nürnberg(2). Im Zuge dieser Entwicklung wurden die Polizeigesetze fast aller Bundesländer mit Spezialregelungen für eine Videoüberwachung im öffentlichen Raum ergänzt. JurPC Web-Dok.
93/2005, Abs. 1
In jüngerer Vergangenheit haben einige Bundesländer die vollautomatische Bildauswertung zur Kfz- Kennzeichenerkennung getestet(3), die außerhalb Deutschlands bereits seit langem zum Einsatz kommt. Kameras in London erfassen seit Jahren die Kfz-Kennzeichen von täglich ca. 140.000 Fahrzeugen und gleichen sie mit Datenbanken gestohlener Kraftfahrzeuge ab (engl. Automated Number Plate Reading bzw. Recognition)(4). Diese Form der anlasslosen Erfassung von Kfz-Kennzeichen allein zum Zweck des Abgleichs mit Fahndungsdateien war in Deutschland mangels gesetzlicher Regelung bislang nicht zulässig. Zur Schaffung einer entsprechenden Spezialermächtigung wurden die Polizeigesetze in Hessen und Rheinland-Pfalz wiederum novelliert; andere Bundesländer werden folgen(5). Abs. 2
Der Aufsatz gibt einen aktuellen Überblick über die polizeirechtlichen Landesregelungen für eine präventive Videoüberwachung im öffentlichen Raum(6). Die Vorschriften der Polizeigesetze werden rechtsvergleichend erörtert. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass Videotechnik nicht nur eine visuelle, sondern bei entsprechender technischer Ausstattung zugleich eine akustische Überwachung ermöglichen kann. Abs. 3
Der Einsatz von Videotechnik zur optisch- und akustisch-elektronischen Überwachung ist im Polizei- und Ordnungsrecht überwiegend in bereichsspezifischen Bestimmungen geregelt. Es kann zunächst zwischen verdeckter und offener Video- und Audioüberwachung unterschieden werden. Abs. 4

II. Verdeckter Einsatz als besonderes Mittel der Datenerhebung

Alle Polizeigesetze enthalten spezielle Befugnisnormen für die verdeckte Video- und Audioüberwachung als besondere Mittel der Datenerhebung. Während an die verdeckte akustische Überwachung in sämtlichen Gesetzen höhere Anforderungen als an den offenen Einsatz gestellt werden, ist dies für die verdeckte Bildaufnahme- und aufzeichnung trotz des gegenüber einem offenen Einsatz intensiveren Eingriffs nicht der Fall(7). In Bayern soll es bereits genügen, dass die Erfüllung einer polizeilichen Aufgabe auf andere Weise gefährdet oder erheblich erschwert würde(8). In Thüringen wurde eine gleichlautende Regelung im Jahre 2002 geändert(9). In Baden-Württemberg sind gem. § 22 Abs. 2 PolG BW darüber hinaus eine erhebliche Gefahr oder tatsächliche Anhaltspunkte für eine Straftat erforderlich. Dagegen unterliegt die verdeckte selbsttätige, also ohne menschliche Einflussnahme und Beobachtung erfolgende Bildaufzeichnung(10) auch hier den gleichen strengen Voraussetzungen wie die Audioüberwachung, wie sich aus § 22 Abs. 3 PolG BW ergibt. Abs. 5
In den übrigen Bundesländern sind die Video- und Audioüberwachung weitgehend einheitlich geregelt. Sie dürfen nur zur Abwehr einer erheblichen, gegenwärtigen oder unmittelbar bevorstehenden Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit sowie andere bestimmte Rechtsgüter und bzw. oder zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten von erheblicher Bedeutung erfolgen(11). Vielfach wird ausdrücklich auf die Erforderlichkeit der Maßnahmen abgestellt. Die Normen der Länder unterscheiden sich außerdem hinsichtlich der Gefahrenart, der Straftaten, die verhindert werden sollen, und der Rechtsgüter, die es zu schützen gilt. Abs. 6

1. Begriffe "Bildaufnahme" und "Bildaufzeichnung

Die überwiegende Mehrheit der Spezialvorschriften regelt das "Abhören" und die "Aufzeichnung" des (nicht öffentlich) gesprochenen Wortes sowie die "Aufnahme" und "Aufzeichnung" von Bildern. In § 22 Abs. 1 Nr. 2 PolG BW wird neben Bildaufzeichnungen dagegen ausdrücklich nur das Anfertigen von Lichtbildern, also Fotografien erwähnt. In § 28 Abs. 2 Nr. 2 POG RP ist neben dem Abhören und Aufzeichnen des gesprochenen Wortes lediglich das Anfertigen von Bildaufzeichnungen erwähnt. Allein § 33 Abs. 1 Nr. 2 SOG MV lässt mit seiner umfassenden Umschreibung "Bild- und Tonüberwachung und Bild- und Tonaufzeichnung" eine unproblematische Zuordnung der Bildbeobachtung ohne Videoaufzeichnung als "Bildüberwachung" neben der Aufzeichnung zu. Abs. 7
Es ist fraglich, ob der in übrigen Landesvorschriften verwendete Begriff der Bildaufnahme für eine Beobachtung mittels Videotechnik ohne Bildaufzeichnung steht oder zumindest diese Einsatzform umfasst. Dafür lässt sich anführen, dass im Bereich der Videoüberwachungstechnik entsprechend den Systemkomponenten einer professionellen Überwachungsanlage die technischen Teilbereiche Aufnahme, Übertragung, Wiedergabe, Aufzeichnung und Auswertung unterschieden werden(12). Aufnahme ist der Vorgang, bei dem das Objektiv ein optisches Abbild der von der Videokamera erfassten Szenerie erzeugt und in ein elektronisches Signalgemisch umwandelt(13). Dieses Videosignal kann anschließend sowohl zu einem Wiedergabe- als auch einem Aufzeichnungsgerät übertragen werden. Abs. 8
Andererseits kann der Begriff "Bildaufnahme" auch für die Anfertigung von Fotografien stehen, die nach dem Willen des jeweiligen Landesgesetzgebers von den Vorschriften erfasst sein soll. Hierfür ließe sich die Systematik zumindest insofern heranziehen, als dass in den Regelungen der erkennungsdienstlichen Maßnahmen von "Aufnahme von Lichtbildern" oder "Aufnahme von Abbildungen" die Rede ist(14). Dem könnte wiederum entgegengehalten werden, dass diese beiden Begriffe von dem Terminus der Bildaufnahme zu trennen seien. Dann bleibt jedoch offen, warum der Begriff "Aufnahme von Lichtbildern" i.S.d. Normen über erkennungsdienstliche Maßnahmen nicht in die Vorschriften über den Einsatz besonderer Mittel aufgenommen wurde, obwohl die Fotografie nach allgemeiner Ansicht erfasst ist. Abs. 9
Es wird vertreten, dass "Bildaufnahme" ein Oberbegriff sei, der die Herstellung von Fotografien und Videoaufzeichnungen ebenso umfasse wie die Vorgänge einer videotechnischen Bilderfassung und -übertragung ohne Aufzeichnung(15). Das gelte zumindest in Ländern wie Baden-Württemberg und Sachsen, wo in den Normen über erkennungsdienstliche Maßnahmen die Bildaufzeichnung der Aufnahme von Lichtbildern zugeordnet werde ("einschließlich")(16). Allerdings ist die Schlussfolgerung, die aus dem Ergebnis dieser ausschließlich grammatikalischen Auslegung gezogen wird, nicht zwingend. Sie führt zu dem systematischen Problem, dass der Begriff "Bildaufzeichnung" neben dem Terminus "Bildaufnahme" in den Normen zur verdeckten und offenen Datenerhebung durch technische Mittel keine Bedeutung hätte. Gegen die eingangs genannte These spricht weiterhin, dass die beiden Begriffe in diesen Vorschriften mit einem "und" verbunden und damit gleichrangig aufgeführt sind. Abs. 10
Schließlich können eine Aufnahme im videotechnischen Sinn und eine Fotoaufnahme nicht von demselben Begriff, namentlich der "Bildaufnahme", erfasst sein, weil erstere im Gegensatz zu einer Fotoaufnahme gerade durch das Fehlen einer Fixierung des optischen Abbildes gekennzeichnet ist. Darüber hinaus werden im Wege der Fotografie Momentaufnahmen fixiert, während die Videotechnik die Erfassung und Übertragung von Bewegtbildern über einen bestimmten Zeitraum ermöglicht. Daher stellt die Beobachtung mittels Videotechnik ohne Aufzeichnung auch kein Minus zur Fotografie dar. Es handelt sich vielmehr um etwas ganz anderes, was auch begrifflich zum Ausdruck kommen muss. Abs. 11
Die Gesetzesmaterialien und Verwaltungsvorschriften liefern für die Beantwortung der Ausgangsfrage in der Regel keine Hinweise(17). Zwar kann an dieser Stelle nicht auf die Normen jedes Bundeslandes im Einzelnen eingegangen werden. Allerdings ist es hilfreich, einen Blick auf die Regelungen des offenen Einsatzes von Videotechnik zu werfen. Fast alle Länder haben die videotechnische Beobachtung ohne Aufzeichnung öffentlich zugänglicher Plätze und Straßen als ausdrücklich regelungsbedürftig angesehen(18). Diese Einsatzform hat in den neu geschaffenen Bestimmungen eine andere Bezeichnung als "Bildaufnahme" erhalten. Sie wird mit "Beobachtung mittels Bildübertragung" umschrieben(19). Folglich muss für die bereits bestehenden Vorschriften einschließlich der Regelung über den verdeckten Einsatz von Videotechnik davon ausgegangen werden, dass der Begriff der Bildaufnahme lediglich die Anfertigung von Fotografien umfasst. Abs. 12
In Bayern, im Saarland und in Sachsen, wo kein neuer Begriff für das Beobachten ohne Aufzeichnung geschaffen bzw. in das Gesetz eingeführt wurde, kommen diese systematischen Erwägungen indes ebenso wenig zum Tragen wie in Sachsen-Anhalt, wo der Gesetzgeber den ursprünglich neuen Terminus zwischenzeitlich durch den Begriff "Bildaufnahme" ersetzt hat. Abs. 13
Die Bayerische Staatsregierung geht in ihrer Begründung zu einem Gesetzentwurf für die Änderung von Art. 33 Abs. 2 S. 2 und 3 BayPAG davon aus, dass es sich bei einem verdeckten automatisierten Kfz-Kennzeichenabgleich um Bildaufnahmen im Sinne des Art. 33 Abs. 1 Nr. 2 BayPAG handele(20). Damit wird zugleich deutlich, dass es sich nach dem Willen des Gesetzgebers bei "Bildaufnahmen" um eine Bildübertragung auf einen Monitor ohne Aufzeichnung handeln soll. Das steht jedoch im Widerspruch zur Systematik des Gesetzes. Nach Art. 32 Abs. 4 BayPAG sind nicht nur Aufzeichnungen, sondern auch Bild- und Tonaufnahmen zu löschen oder zu vernichten. Das setzt für eine "Bildaufnahme" eine stoffliche Fixierung und damit eine Speicherung voraus. Anderenfalls wäre eine Vernichtung oder Löschung nicht denkbar. Die Begründung zum Gesetzentwurf verkennt den systematischen Zusammenhang mit den korrespondierenden Vorschriften. Ohne die bereits bestehenden Normen systematisch aufeinander abzustimmen, kann dem Begriff der Bildaufnahme i.S.d. Art. 32 Abs. 1 Nr. 2 BayPAG mit dem erwähnten Hinweis in der Gesetzesbegründung keine (neue) Bedeutung im Sinne einer Bildübertragung ohne Aufzeichnung beigemessen werden. Abs. 14
In Sachsen sieht § 39 Abs. 7 S. 2 SächsPolG vor, dass die im Rahmen eines Einsatzes besonderer Mittel hergestellten "Bild- und Tonaufnahmen oder -aufzeichnungen" unter bestimmten Voraussetzungen zu löschen sind. Wie bereits ausgeführt, setzt der Vorgang des Löschens eine Fixierung voraus, die bei einer Video-Beobachtung ohne Aufzeichnung gerade nicht erfolgt. Aus diesem Grund ist auch hier davon auszugehen, dass unter "Bildaufnahme" als besonderes Mittel i.S.d. § 39 Abs. 1 i.V.m. § 36 Abs. 2 Nr. 2 SächsPolG lediglich die Fotografie und nicht die videotechnische Beobachtung ohne Aufzeichnung subsumiert werden kann. Abs. 15
Etwas anderes gilt im Saarland, wo die Begriffswahl aufeinander abgestimmt und schlüssig ist. In der Gesetzesbegründung zu § 27 Abs. 2 SPolG (offene Bild- und Tonaufzeichnungen) wird darauf hingewiesen, dass die Aufnahme von Lichtbildern zu den Bildaufzeichnungen i.S.d. § 27 Abs. 2 SPolG zählt(21). Gemäß §§ 27, 28 SPolG, also den Vorschriften zur offenen und verdeckten Videoüberwachung, sind ausschließlich "Aufzeichnungen" zu löschen. Damit kann die als erkennungsdienstliche Maßnahme in § 10 Abs. 3 Nr. 2 SPolG namentlich benannte Aufnahme von Lichtbildern ohne weiteres und dem Willen des Gesetzgebers entsprechend den "Bildaufzeichnungen" i.S.d. § 27 Abs. 2 SPolG zugeordnet werden. Mit dieser Zuordnung lässt sich endlich das videotechnisch gestützte Beobachten ohne Aufzeichnung unter "Bildaufnahme" i.S.d. § 28 Abs. 2 Nr. 1 SPolG subsumieren. Abs. 16
Zu diesem Ergebnis kommt man auch für § 17 Abs. 1 Nr. 2 SOG LSA in Sachsen-Anhalt, wo der Gesetzgeber den in § 16 Abs. 2 S. 2 SOG LSA (Datenerhebung an gefährlichen Orten) ursprünglich neu eingeführten Terminus "Beobachtung mittels Bildübertragung" zwischenzeitlich durch den Begriff "Bildaufnahme" ersetzt hat. Der Gesetzgeber hat auch hier deutlich und in Einklang mit der Gesetzessystematik zum Ausdruck gebracht, dass der Begriff "Bildaufnahme" in den Vorschriften über die öffentliche und verdeckte Videoüberwachung sich mit dem Terminus der Aufnahme im videotechnischen Sinn deckt(22). Abs. 17
Es bleibt festzuhalten, dass die Beobachtung durch das Betrachten von Bildern, die von einer Videokamera erfasst und auf einen Monitor übertragen, aber nicht aufgezeichnet werden, lediglich im Saarland und in Sachsen-Anhalt unter den Begriff der Aufnahme i.S.d. Normen über die besonderen Mittel der Datenerhebung subsumiert werden können. Ungeachtet dessen bilden die Bestimmungen der anderen Bundesländer die Ermächtigungsgrundlage für eine verdeckte Videoüberwachung ohne Bildaufzeichnung. Denn es ist eine Maßnahme, die aufgrund der flüchtigen Bildübertragung auf einen Monitor eine geringere Eingriffsqualität besitzt als die ausdrücklich zugelassene Bildaufzeichnung. Es handelt sich um eine sog. Minus-Maßnahme. Dasselbe gilt für die Parallelproblematik des öffentlich gesprochenen Wortes dort, wo das Gesetz ausschließlich auf das nicht öffentlich gesprochene Wort Bezug nimmt(23). Abs. 18

2. Weitere Voraussetzungen

Die Videoüberwachung zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten darf sich grundsätzlich nur gegen Personen richten, bei denen Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie entsprechende Straftaten begehen wollen, sowie gegen deren Kontakt- und Begleitpersonen. Sind die Audio- und Videoüberwachung zur Gefahrenabwehr zugelassen, können sie außer in Schleswig-Holstein sowohl gegen Störer als auch Nichtstörer eingesetzt werden, wenn dies zur Abwehr einer Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit einer Person oder anderer bestimmter Rechtsgüter erforderlich ist(24). Schließlich darf die Maßnahme in den genannten Fällen auch dann erfolgen, wenn Dritte unvermeidbar betroffen sind(25). Das gilt ebenfalls für das Saarland und für Schleswig-Holstein, was sich aus der Löschungsanordnung für die entsprechenden Aufzeichnungen ergibt(26). Erfolgt der Einsatz von Videotechnik im Rahmen einer längerfristigen Observation, ergeben sich kaum Unterschiede, da letztere weitgehend den selben Voraussetzungen wie der verdeckte Einsatz technischer Mittel unterliegt. Abs. 19
Fast alle Gesetze sehen für den verdeckten Einsatz eine besondere Anordnungsbefugnis vor, die zum Teil übertragen werden kann(27). Die meisten Vorschriften enthalten eine Pflicht zur Benachrichtigung der Personen, gegen die sich die Maßnahme richtet. Sie hat grundsätzlich nach Abschluss der Überwachung zu erfolgen, soweit kein Ausnahmetatbestand vorliegt(28). Teilweise ist das Erfordernis einer Benachrichtigung in die entsprechenden Regelungen für alle Formen der verdeckten Datenerhebung integriert(29). Das ist mit Blick auf die Einheitlichkeit und bessere Anwendbarkeit zu befürworten. In Bremen ergibt sich die Pflicht zur Unterrichtung aus § 11 Abs. 2 und 3 Bremer Datenschutzgesetz. Lediglich in Bayern ist gar keine Unterrichtung vorgeschrieben, da sich Art. 34 Abs. 5 BayPAG ausschließlich auf die Wohnraumüberwachung bezieht und die entsprechende Vorschrift des Bayerischen Datenschutzgesetzes gem. Art. 49 BayPAG keine Anwendung findet. Eine Besonderheit besteht in Brandenburg, wo nach § 33 Abs. 7 S. 3 i.V.m. § 29 Abs. 4 BbgPolG auch sonstige von der Überwachung betroffene Personen zu benachrichtigen sind. Hiervon kann freilich abgesehen werden, wenn dazu in unverhältnismäßiger Weise weitere Daten erhoben werden müssten. Abs. 20
Für den Auskunftsanspruch des Betroffenen kommen in den meisten Ländern die allgemeinen Vorschriften über die Datenverarbeitung in den Polizeigesetzen oder der Landesdatenschutzgesetze zur Anwendung, soweit diese nicht ausdrücklich ausgeschlossen sind. Die den weiteren Rechten des Betroffenen korrespondierenden behördlichen Pflichten zur Berichtigung, Löschung bzw. Vernichtung und Sperrung sind dagegen in allen Polizeigesetzen enthalten. Spezielle, den allgemeinen Normen vorgehende Löschungsregelungen gibt es lediglich in einigen Ländern und hier nur für solche Ton- und Bildaufzeichnungen, die ausschließlich Personen betreffen, gegen die sich der Einsatz nicht richtet, und zudem in einigen Ländern ein selbsttätiges Aufzeichnungsgerät eingesetzt wurde. Diese Aufzeichnungen sind unverzüglich zu löschen, soweit sie nicht zur Verfolgung von Straftaten benötigt werden(30). § 22 Abs. 7 PolG BW bestimmt als einzige Norm eine maximale Speicherdauer von zwei Monaten. Im übrigen gelten die allgemeinen Regelungen über die Zweckbindung und die Löschung, wobei in einigen Polizeigesetzen innerhalb der allgemeinen Vorschriften über die Datenverarbeitung besondere Regelungen für die verdeckte Erhebung von Daten eingefügt wurden(31). Abs. 21

III. Offene Video- und Audioüberwachung

Neben besonderen Regelungen über den verdeckten Einsatz technischer Mittel zur Datenerhebung bestehen Spezialbefugnisse für die offene Video- und Audioüberwachung von öffentlichen Veranstaltungen und Ansammlungen, besonders gefährdeten Objekten sowie öffentlich zugänglichen Straßen und Plätzen. Abs. 22

1. Öffentliche Veranstaltungen und Ansammlungen

Bereichsspezifische Ermächtigungsgrundlagen für einen Einsatz von Videotechnik bei oder im Zusammenhang mit öffentlichen Veranstaltungen oder Ansammlungen, die nicht dem Versammlungsgesetz unterliegen, sind in fast allen Polizeigesetzen zu finden. Lediglich das HSOG regelt in § 14 Abs. 1 insoweit nur allgemein die Erhebung personenbezogener Daten, ohne den Einsatz optisch- und akustisch-elektronischer oder generell technischer Mittel hervorzuheben. Dennoch ist diese Form der Datenerhebung erfasst(32). Abs. 23
Die Spezialnormen gestatten einen offenen Einsatz, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass bei oder im Zusammenhang mit diesen Veranstaltungen oder Ansammlungen Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung bestehen(33), insbes. Straftaten(34) oder Ordnungswidrigkeiten begangen werden, die in einigen Ländern von erheblicher Bedeutung bzw. nicht geringfügiger Art sein müssen(35). Voraussetzung für diese Maßnahme ist eine konkrete Gefahr(36). Anhaltspunkte hierfür können Ort und Zeit einer Veranstaltung sein oder bestimmte Personen, von denen die Gefahr oder die Begehung einer Straftat oder Ordnungswidrigkeit drohen. Abs. 24
Öffentlichen Veranstaltungen und Ansammlungen sind Zusammenkünfte von Personen, die grundsätzlich jedermann zugänglich sind und bei denen es ohne Bedeutung ist, ob die Menschenmenge organisiert oder zufällig zusammenkommt und welchen Zweck oder welche Interessen sie verbindet(37). Hierzu zählen neben Volksfesten und Jahrmärkten auch Kultur- und Sportveranstaltungen. Daher besitzen diese Befugnisnorm und ihr Pendant im Gesetz über die Bundespolizei große Bedeutung bei Fußballspielen der Bundesliga, wo Videoüberwachungstechnik regelmäßig zum Einsatz kommt. Das gilt nicht nur für die Stadien selbst, sondern auch für die An- und Abfahrwege, da die Datenerhebung nicht nur bei, sondern auch im Zusammenhang mit der Veranstaltung zulässig ist. Abs. 25
Zwar dürfen sich die Maßnahmen nach den meisten Gesetzen grundsätzlich nur gegen die für die Gefahr Verantwortlichen oder die Teilnehmer der Veranstaltung richten, d.h. gegen die Teilnehmer, die für die konkrete Gefahr verantwortlich sind oder von denen die Begehung einer Straftat oder Ordnungswidrigkeit droht. Allerdings sind diese Befugnisse ihrem Sinn und Zweck nach Vorfeldmaßnahmen. Wo bei einer Veranstaltung oder Ansammlung der Verdacht einer Gefahr besteht, soll sie früh erforscht, erkannt und abgewehrt werden. Das Vorfeld ist hier das Feld, in dem schon Gefahrenverdacht besteht(38). Im übrigen ist die Videoüberwachung mit Ausnahme von Schleswig-Holstein auch dann zugelassen, wenn andere Personen unvermeidbar betroffen sind(39). Abs. 26
Wie die Bestimmungen zum verdeckten Einsatz technischer Mittel lassen die hier in Frage stehenden Vorschriften nicht klar erkennen, ob die einfache, also ohne Aufzeichnung erfolgende Erfassung, Übertragung und Wiedergabe von Bild und Ton eigens geregelt ist. Lediglich § 32 Abs. 1 S. 2 und 3 SOG MV spricht von "Bildüberwachung" und erlaubt damit ausdrücklich das bloße Beobachten neben der ebenfalls sprachlich hervorgehobenen und als solche bezeichneten Bild- und Tonaufzeichnung. Dagegen findet sich in den Gesetzen von Bayern, Bremen, Niedersachsen, Sachsen, Schleswig-Holstein und Thüringen neben dem Begriff der Bild- und Tonaufzeichnung der Terminus der Bild- bzw. Tonaufnahme. Hier gelten grundsätzlich die gleichen Erwägungen wie für die Bestimmungen über den verdeckten Einsatz. Die Bildübertragung kann lediglich als sog. Minus-Maßnahme zur Videoaufzeichnung auf die Ermächtigungsnormen gestützt werden(40). Abs. 27
Für die Vorschriften der übrigen Länder, wo ausdrücklich nur Aufzeichnungen für zulässig erklärt werden, ist ebenfalls umstritten, ob die bloße Übertragung von Bild und Ton als sog. Minus-Maßnahme zur Aufzeichnung von der Norm gedeckt sein kann oder auf die Generalklausel der Datenerhebung zurückgegriffen werden muss. Für ersteres spricht, dass z.B. in Baden-Württemberg, Berlin und Sachsen-Anhalt ein Rückgriff auf die Generalklausel zur Datenerhebung zu einem widersprüchlichen Ergebnis führen würde, da auf Grund bestimmter strenger gefasster Voraussetzungen höhere Anforderungen für den weniger starken Eingriff durch die bloße Bild- und Tonübertragung bestünden als bei der speziellen Norm(41). Mit Blick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit scheint dieser Weg sogar geboten(42). Abs. 28
Die Videoüberwachung bei öffentlichen Veranstaltungen und Ansammlungen hat grundsätzlich offen zu erfolgen, was sich bei den meisten Gesetzen nur aus den allgemeinen Vorschriften über die Datenerhebung und dem Vorhandensein einer besonderen Regelung über die verdeckte Überwachung ergibt. Eine Hinweispflicht auf den Einsatz von Bildaufnahme- und Aufzeichnungsgeräten besteht nach § 16 Abs. 3 SOG LSA, wenn dies tatsächlich möglich ist und dadurch Zweck der Maßnahme nicht gefährdet wird. Diese Vorschrift gilt aufgrund ihrer systematischen Stellung anders als z.B. § 8 II 3 HmbGDatVPol(43) nicht nur für die Datenerhebung an besonders gefährdeten Objekten, sondern auch bei öffentlichen Veranstaltungen und Ansammlungen. In Rheinland-Pfalz soll auf die Überwachung unter denselben Voraussetzungen nur in den Fällen hingewiesen werden, in denen sie länger als 48 Stunden dauern soll (§ 27 Abs. 7 POG RP). Eine Verpflichtung, die Betroffenen von der Maßnahme nachträglich zu unterrichten, wurde in keine der Spezialvorschriften aufgenommen. Es gelten die allgemeinen Grundsätze. Abs. 29
Ein verdeckter Einsatz wird nur von § 24 Abs. 1 S. 3 ASOG Bln ausdrücklich für unzulässig erklärt. Dagegen gestatten § 32 Abs. 2 NdsGefAG und § 27 Abs. 2 S. 2 POG RP als einzige der Spezialvorschriften die verdeckte Aufzeichnung, wenn der offene Einsatz dazu führen kann, dass die Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten an anderer Stelle, zu anderer Zeit oder in anderer Weise begangen werden. Das soll der Fall sein, wenn beispielsweise die offene Datenerhebung dazu führen würde, dass sich gewaltbereite Personen aus dem Beobachtungsfeld der Polizei entfernen und Straftaten an anderer Stelle begehen. Damit soll verhindert werden, dass polizeiliche Einsatzvorbereitungen umgangen werden können und ins Leere laufen(44). Diese Regelung ist auf Grund der großen Wahrscheinlichkeit derartiger Verdrängungseffekte und der Abgrenzung zu den Regelungen über die verdeckte Datenerhebung in § 35 NdsGefAG bzw. § 28 POG RP problematisch(45). Ob in den anderen Bundesländern für eine verdeckte Videoüberwachung auf die Normen zum verdeckten Einsatz technischer Mittel zurückgegriffen werden kann bzw. zurückgegriffen werden muss, ist ebenfalls umstritten, aber zu bejahen(46). Auch hier ist entscheidend, dass der jeweilige Gesetzgeber für einen verdeckten Einsatz eine spezielle Befugnisnorm geschaffen hat. Abs. 30
Alle Spezialnormen bestimmen eine maximale Speicherdauer, die zwei, vier bzw. acht Wochen seit der Datenerhebung beträgt. Die Bild- und Tonaufzeichnungen sind spätestens bis zum Ablauf dieser Frist zu löschen oder zu vernichten(47). Allein in Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz wurde ausdrücklich festgeschrieben, dass die Löschung unverzüglich, also ohne vermeidbare Verzögerung(48), zu erfolgen hat. Die Pflicht zur Löschung oder Vernichtung besteht je nach Bundesland u.a. dann nicht, wenn die Aufbewahrung zur Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten (von erheblicher Bedeutung), zur Gefahrenabwehr oder zur Behebung einer bestehenden Beweisnot erforderlich ist(49). Diese Ausnahmetatbestände umschreiben zugleich die zulässigen Zwecke, zu denen die gespeicherten Daten verwendet werden dürfen. Schließlich wird in den Vorschriften zum Teil darauf hingewiesen, dass die allgemein geregelten Ausnahmen wie die Aufbewahrung zu statistischen Zwecken oder zur Aus- und Fortbildung unberührt bleiben(50). Abs. 31
Die Löschungsregelung des § 16 Abs. 4 S. 1 SOG LSA verdient besondere Beachtung, da sie den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit mit dem Ansatz "Datenschutz durch Technik" in begrüßenswerter Weise verknüpft. Sie bestimmt, dass Aufzeichnungen nach Ablauf eines Zeitraums, der für die Feststellung ausreicht, ob die Aufzeichnungen zu den in Satz 3 bestimmten Zwecken benötigt werden, durch Überspielen selbsttätig zu löschen sind. Damit wird der Einsatz einer sog. Ringspeichertechnik vorgeschrieben, mit der Aufzeichnungen nach einer bestimmten Zeitspanne automatisch überspielt werden(51). Das gilt nicht nur für den Einsatz bei öffentlichen Veranstaltungen und Ansammlungen, sondern auch an oder in gefährdeten Objekten sowie auf öffentlichen Straßen und Plätzen, wie sich aus der Stellung des Absatzes 4 ergibt. Abs. 32
Einen ähnlichen Weg beschreitet Thüringen mit § 33 Abs. 4 ThürPAG. Danach sollen Aufzeichnungs-, aber auch Übertragungsgeräte mit technischen Vorkehrungen ausgestattet sein, die insbesondere durch Aufnahme-, Löschungs-, Sperrungs- und Berechtigungssysteme eine hohe Datensicherheit und einen hohen Datenschutz gewährleisten. Freilich sind diese Vorgaben weniger konkret als in Sachsen-Anhalt, andererseits aber auch umfassender. Die Verpflichtung zum Einsatz von Technik, die einen hohen Datenschutz gewährleisten kann, beinhaltet auch die zu konkretisierende Pflicht, Ringspeichertechnik zu nutzen. Mit seinem Verweis auf Absatz 2 bezieht der Thüringische Gesetzgeber diese Regelung ausdrücklich jedoch nur auf die Videoüberwachung an oder in gefährdeten Objekten und auf öffentlichen Straßen und Plätzen, nicht aber auf den in diesem Abschnitt erörterten Einsatz bei öffentlichen Veranstaltungen und Ansammlungen. Abs. 33

2. Besonders gefährdete Objekte

Die Video- und Audioüberwachung an oder in besonders gefährdeten Objekten ist derzeit in Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Bremen, Hamburg, Hessen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen speziell geregelt. In Niedersachsen wurde eine in § 32 Abs. 2 i.V.m. § 13 Abs. 1 Nr. 1 NdsGefAG entsprechende Regelung zwischenzeitlich gestrichen, aber die Überschrift der Norm "Datenerhebung bei öffentlichen Veranstaltungen und Ansammlungen, an besonders gefährdeten Objekten, ..." nicht geändert. Abs. 34
Zu den direkt oder in den Verweisungsnormen beispielhaft aufgeführten besonders gefährdeten Objekten zählen u.a. Verkehrs- und Versorgungsanlagen oder -einrichtungen, öffentliche Verkehrsmittel und Amtsgebäude, aber auch Religionsstätten, Denkmäler und Friedhöfe. In oder an diesen Objekten bzw. in deren unmittelbarer Nähe ist ein Einsatz von Videotechnik zulässig, soweit tatsächliche Anhaltspunkte oder Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass an oder in Objekten dieser Art Straftaten bzw. in Bremen nicht geringfügige Ordnungswidrigkeiten begangen werden, durch die Personen, die Objekte oder darin befindliche Sachen gefährdet sind(52). Kürzer gefasst ist § 14 Abs. 4 S. 1 Nr. 2 HSOG, der bestimmt, dass die offene Beobachtung mittels Bildübertragung und die Aufzeichnung zum Schutz besonders gefährdeter Einrichtungen zulässig sind. Abs. 35
Das ThürPAG bedient sich hinsichtlich der Videoüberwachung ohne Aufzeichnung derselben Formulierung wie das HSOG. Eine eindeutige Begriffswahl ist außerdem in § 24a ASOG Bln Abs. 36
zu finden. Danach kann die Polizei "personenbezogene Daten durch Anfertigung von Bildaufnahmen erheben und die Bilder zur Beobachtung übertragen und aufzeichnen". Der Berliner Gesetzgeber macht mit der zitierten Formulierung deutlich, dass sowohl die Übertragung zur bloßen Beobachtung als auch die Aufzeichnung eigens erfasst sind. Abs. 37
Dagegen sprechen die Vorschriften des BayPAG, SächsPolG und SOG LSA von "Aufnahme" und "Aufzeichnung" von Bild und Ton. Lediglich in Sachsen-Anhalt kann die Bildübertragung ohne Aufzeichnung unter den Begriff der "Bildaufnahme" subsumiert werden(53). Die bayerische und sächsische Befugnisnorm ermächtigen jedoch auch hier zur Beobachtung am Monitor, da es sich, wie bereits ausgeführt, um eine sog. Minus-Maßnahme handelt(54). Das gilt auch für die übrigen Länder, wo die Spezialvorschriften namentlich nur die Aufzeichnung von Bild und - teilweise - Ton regeln. Abs. 38
Eine Videoüberwachung an oder in besonders gefährdeten Objekten darf in Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Hessen, im Saarland und in Sachsen gegen jede Person gerichtet sein. In den übrigen Ländern ist der Kreis der Betroffenen auf die für eine Gefahr verantwortlichen Personen beschränkt. Die Maßnahme ist aber auch dann zulässig, wenn Dritte unvermeidbar betroffen sind(55). Abs. 39
Die Pflicht, auf die Aufzeichnung bzw. Beobachtung hinzuweisen, ist lediglich in sechs Bundesländern ausdrücklich normiert(56). Die Voraussetzungen für die Aufbewahrung und Löschung stimmen mit denen für die Datenerhebung bei öffentlichen Veranstaltungen und Ansammlungen überein. Die Ausführungen zu der Zweckbindung gelten entsprechend(57). Lediglich in Berlin kommt es zu Abweichungen. Gemäß § 24a Abs. 3 ASOG Bln sind die Aufzeichnungen unverzüglich zu vernichten oder zu löschen, soweit sie nicht zur Verfolgung von - anders als bei öffentlichen Veranstaltungen und Ansammlungen ausschließlich - Straftaten benötigt werden. Darüber hinaus besteht bei einer Zuordnung und weiteren Verarbeitung eine Benachrichtigungspflicht nach § 24a Abs. 4 ASOG Bln i.V.m. § 10 Abs. 5 Berliner Datenschutzgesetz. Abs. 40

3. Öffentlich zugängliche Bereiche

In allen Bundesländern mit Ausnahme von Berlin existieren bereichsspezifische Bestimmungen für eine Videoüberwachung öffentlich zugänglicher Bereiche. Abs. 41

a) Ausdrückliche Regelung der Beobachtung ohne Videoaufzeichnung

Anders als bei den oben behandelten Vorschriften haben die Landesgesetzgeber die mit Videotechnik realisierte Beobachtung ohne Aufzeichnung hier überwiegend ausdrücklich geregelt. Sie wird eindeutig als "Beobachtung mittels Bildübertragung" bzw. im SOG MV als "Beobachtung mittels Bildüberwachung" bezeichnet(58). Abs. 42
Dagegen gibt es in der bayerischen, saarländischen, sächsischen und sachsen-anhaltinischen Spezialvorschrift entweder gar keine Erwähnung oder keine eindeutige Sprachregelung für diese Einsatzform. § 27 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 SPolG benennt wie in den Bestimmungen zum Einsatz bei Veranstaltungen und an gefährdeten Objekten ausschließlich die Bildaufzeichnung. In Art. 32 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 und 3 BayPAG sowie § 38 Abs. 2 S. 1 SächsPolG ist an dieser Stelle wiederum von Bild- und Tonaufnahme sowie -aufzeichnung die Rede. Da nach den korrespondierenden Art. 32 Abs. 4 BayPAG und § 38 Abs. 3 SächsPolG nicht nur Aufzeichnungen, sondern auch Bild- und Tonaufnahmen zu löschen oder zu vernichten sind, setzt eine Aufnahme im Sinne der zitierten Vorschriften eine stoffliche Fixierung und damit eine Speicherung voraus. Anderenfalls wäre eine Vernichtung oder Löschung nicht denkbar, was bereits zu den Bestimmungen über eine verdeckte Videoüberwachung ausgeführt wurde(59). Daher kann in Bayern und Sachsen die einfache Erfassung, Übertragung und Wiedergabe von Bild und Ton ohne Aufzeichnung auch in den Normen über die Videoüberwachung öffentlicher Bereiche nicht unter den Begriff der Aufnahme subsumiert werden(60). Allerdings ist diese Einsatzform nicht nur in Bayern und Sachsen, sondern auch im Saarland wiederum als Minus-Maßnahme zulässig(61). Abs. 43
In Sachsen-Anhalt hat die ursprüngliche Regelung des § 16 Abs. 2 S. 2 SOG LSA nicht nur eine inhaltliche Erweiterung, sondern auch eine sprachlich Änderung erfahren. Es wurden die Worte "die in § 20 Abs. 2 Nr. 1 genannten Orte mittels Bildübertragung offen beobachten" durch die Worte "an den in § 20 Abs. 2 Nr. 1 genannten Orten Bildaufnahmen oder -aufzeichnungen anfertigen" ersetzt(62). Die ausdrückliche Regelung der Beobachtung mittels Bildübertragung hat damit jedoch lediglich eine sprachliche Modifizierung erfahren. Der Terminus "Bildaufnahme" i.S.d. § 16 Abs. 2 S. 2 SOG LSA und der Begriff der Aufnahme im videotechnischen Sinn decken sich. Abs. 44
Nach der Begründung zu § 16 Abs. 2 S. 2 SOG LSA wird die Befugnis für das Beobachten von Bildaufnahmen um die Aufzeichnung der Bildaufnahmen erweitert. Bildaufnahmen sollen nach der neuen Fassung nicht nur gefertigt, sondern auch aufgezeichnet werden können(63). Damit bringt der Gesetzgeber deutlich zum Ausdruck, dass der Begriff "Bildaufnahme" in den Vorschriften über die öffentliche wie auch verdeckte Videoüberwachung sich mit dem Terminus Aufnahme im videotechnischen Sinn deckt. Eine videotechnisch realisierte Bildaufnahme kann auf einem Monitor betrachtet werden, ohne dass es zu einer Aufzeichnung kommt. Die Wahl dieser Terminologie ist auch systematisch nicht zu beanstanden, da es der Gesetzgeber in Sachsen-Anhalt im Gegensatz zur bayerischen Landesregierung nicht übersehen hat, dass die Vorschriften über die Löschung sich nur auf die - stofflich fixierte - Aufzeichnung beziehen können. Abs. 45

b) Qualität der überwachbaren Orte

Die Normen der Länder unterscheiden sich bereits hinsichtlich der Qualität der Flächen, Räume, Straßen, Plätze oder Orte, die überwacht werden dürfen. In Hessen für die Polizeibehörden, in Niedersachsen, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein und Thüringen müssen diese Bereiche zunächst lediglich öffentlich bzw. allgemein zugänglich sein(64). Eine zuweilen durch verfassungskonforme Auslegung vorgenommene Begrenzung auf Orte, an denen erfahrungsgemäß Straftaten begangen werden(65), ist unzulässig, da der Wortlaut der Normen an dieser Stelle eindeutig ist. Darüber hinaus bedarf es dieser Auslegung nicht, da weitere Eingriffsvoraussetzungen bestehen. Hält man die Befugnisse trotz allem für verfassungsrechtlich bedenklich, kann eine verfassungskonforme Auslegung allenfalls an diese weiteren Voraussetzungen anknüpfen. Abs. 46
In Bremen, Hamburg, Nordrhein-Westfalen und für die Gefahrenabwehrbehörden in Hessen müssen an den öffentlich zugänglichen Orten außerdem vermehrt bzw. wiederholt Straftaten begangen werden und bzw. oder auf Grund der örtlichen Verhältnisse die Begehung von Straftaten besonders zu erwarten sein(66). Es muss sich also um sog. Kriminalitätsbrennpunkte handeln, um Orte, wo die (zu erwartende) Kriminalitätsbelastung deutlich höher ist als an anderen Orten(67). In Nordrhein-Westfalen konnten gem. § 15a Abs. 4 PolG NW a.F. nur Straftaten von erheblicher Bedeutung einen Kriminalitätsbrennpunkt begründen. Nunmehr genügen wie in Bremen und Hessen einfache Straftaten. Abs. 47
Die Brandenburger Regelung in § 31 Abs. 3 S. 1 BbgPolG nimmt eine Zwitterstellung ein. Sie verlangt neben der öffentlichen Zugänglichkeit das Vorliegen von Lageerkenntnissen über das Kriminalitätsaufkommen, die erwarten lassen, dass dort in Zukunft Straftaten begangen werden. Hierdurch fällt gerade nicht jeder öffentliche Ort in den Anwendungsbereich. Andererseits sind die Anforderungen nicht so hoch wie in den Ländern, wo die zu überwachenden Orte Kriminalitätsbrennpunkte sein müssen. Abs. 48
In Baden-Württemberg, Bayern, im Saarland, in Sachsen und Sachsen-Anhalt ist der Einsatz von Videotechnik zulässig an gefährlichen bzw. sog. verrufenen oder verruchten Orten, wie sie auch für die Befugnis der Identitätsfeststellung vorausgesetzt werden. Es muss ein Ort sein, von dem auf Grund von Tatsachen oder Erfahrungen anzunehmen ist, dass dort Straftaten oder in Bayern auch erhebliche Ordnungswidrigkeiten verabredet, vorbereitet bzw. verübt werden oder Straftäter sich verbergen(68). Diese Orte können zugleich sog. Kriminalitätsbrennpunkte sein, dürfen indes trotz Abgrenzungsschwierigkeiten mit ihnen nicht gleichgesetzt werden(69). In Bayern, Baden-Württemberg und Sachsen sind zudem ausdrücklich solche Orte einbezogen, an denen Personen sich ohne Aufenthaltserlaubnis treffen oder der Prostitution nachgehen. Schließlich wird in Sachsen und Sachsen-Anhalt die Befugnis zur Videoüberwachung an den sog. verrufenen Orten auch auf nicht öffentlich zugängliche Bereiche ausgedehnt. Abs. 49
Rheinland-Pfalz enthält neben dem bereits erwähnten § 27 Abs. 1 POG RP, der die Videoüberwachung im öffentlichen Raum regelt, mit § 27 Abs. 3 i.V.m. § 10 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 POG RP eine weitere Befugnisnorm. Sie gestattet einen Einsatz von Videotechnik an - öffentlich zugänglichen - gefährlichen Orten. Anders als Art. 32 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 und 3 BayPAG, wo aufgrund derselben Tatbestandsvoraussetzungen eine solche Trennung letztlich nur formal erfolgt, bestehen in Rheinland-Pfalz unterschiedliche Eingriffsvoraussetzungen. Da die Anforderungen an eine Überwachung an gefährlichen Orten die gleichen sind wie für einen Einsatz in besonders gefährdeten Objekten(70), wird an dieser Stelle nur noch § 27 Abs. 1 POG RP berücksichtigt. Abs. 50

c) Beobachtung und Aufzeichnung

Die Anforderungen an die Qualität der überwachbaren Bereiche sind systematisch von den weiteren Voraussetzungen für einen Einsatz von Videotechnik an diesen Orten zu unterscheiden(71). Diese Voraussetzungen sind in Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein für die Bildaufzeichnung enger als für die bloße Beobachtung mit Videotechnik(72). Dagegen bestehen in Baden-Württemberg, Bayern, Bremen, Hamburg, Hessen, Saarland, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen für beide Maßnahmen dieselben Anforderungen(73). Abs. 51
Da die Bestimmungen sehr unterschiedlich ausfallen, gestaltet sich eine systematische Darstellung schwierig. Die teilweise gravierenden Abweichungen müssen zunächst vor dem Hintergrund und im Zusammenhang mit der jeweiligen Qualität der überwachbaren Bereiche gesehen werden. Allerdings lassen sich einige der sehr weit gehenden Landesregelungen auch vor diesem Hintergrund nicht rechtfertigen. Abs. 52
In Bayern, im Saarland und in Sachsen-Anhalt, wo nicht jeder öffentliche Bereich, sondern nur ein sog. gefährlicher oder verrufener Ort in Frage kommt, bestehen sowohl für die - lediglich in § 16 Abs. 2 S. 2 SOG LSA ausdrücklich geregelte - Beobachtung als auch für die Aufzeichnung keine weiteren Vorraussetzungen(74). Abs. 53
In Baden-Württemberg(75), wo ebenfalls ein gefährlicher Ort verlangt wird, sowie in Bremen, wo Kriminalitätsbrennpunkte überwacht werden dürfen, verweisen die Normen lediglich auf die allgemeinen polizeilichen Aufgaben in Form der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder zur Beseitigung von Störungen derselben. Hier sind Beobachtung und Aufzeichnung ebenfalls einheitlich geregelt(76). Die in § 29 Abs. 3 S. 1 BremPolG ausdrückliche Festschreibung der Erforderlichkeit bedeutet keine höhere Anforderung gegenüber den anderen Regelungen. Die Erforderlichkeit ist wesentlicher Bestandteil der grundsätzlich für jede Maßnahme vorzunehmenden Verhältnismäßigkeitsprüfung und stellt insoweit kein - weitergehendes - begrenzendes Tatbestandsmerkmal dar. Abs. 54
Die Vorschriften in Hamburg, Hessen und Sachsen weisen keine wesentlichen Unterschiede auf, obwohl die Qualität der grundsätzlich überwachbaren Orte voneinander abweicht. In Hamburg darf an Kriminalitätsbrennpunkten nur dann mit Hilfe von Videotechnik beobachtet und aufgezeichnet werden, wenn tatsächliche Anhaltspunkte für die Begehung weiterer Straftaten vorliegen (§ 8 Abs. 3 S. 1 HmbGDatVPol). Unter diesen Voraussetzungen können die Gefahrenabwehrbehörden in Hessen ebenfalls eine Videoüberwachung von Kriminalitätsbrennpunkten durchführen (§ 14 Abs. 4 S. 1 Nr. 2 HSOG). Die hessischen Polizeibehörden können dies gem. § 14 Abs. 3 S. 1 HSOG an jedem öffentlich zugänglichen Ort zur Gefahrenabwehr tun oder, wenn tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass Straftaten drohen. In Sachsen, wo ein Einsatz nur an gefährlichen Orten zulässig ist, sind die Beobachtung und Aufzeichnung gem. § 38 Abs. 2 SächsPolG erlaubt, soweit tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass an Orten dieser Art Straftaten begangen werden sollen, durch die Personen, Sach- oder Vermögenswerte in Gefahr sind. Es reicht ungeachtet des Wortlauts nicht aus, wenn sich die erforderlichen Anhaltspunkte ausschließlich auf einen oder mehrere andere Orte "dieser Art", nicht aber auf den konkreten Ort des Einsatzes beziehen. In einem solchen Fall fehlt bereits die Geeignetheit der Maßnahme. Abs. 55
§ 15a Abs. 1 S. 1 PolG NW, der einen Kriminalitätsbrennpunkt voraussetzt, stellt ausdrücklich auf den konkret anvisierten Einsatzort ab. Eine Beobachtung und Aufzeichnung dürfen zur Verhütung von Straftaten erfolgen, solange Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass an diesem Ort weitere Straftaten begangen werden. Die Videoüberwachung wurde damit auch in zeitlicher Hinsicht ausdrücklich beschränkt. Abs. 56
Im Gegensatz zu § 15a Abs. 1 S. 1 PolG NW a.F., wonach Bilder bei Verdacht einer begonnenen oder unmittelbar bevorstehenden Straftat aufgezeichnet und zum Zweck der Strafverfolgung verwendet werden durften, stellt die Neuregelung ausschließlich auf präventive Zwecke ab. Die frühere Regelung stellte einen unzulässigen Eingriff in das der Gesetzgebungskompetenz des Bundes unterliegende Strafverfahrensrecht dar(77). Im Rahmen der Novellierung des PolG NW stellte das letztlich auch der nordrhein-westfälische Gesetzgeber fest(78). Abs. 57
In Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein, wo grundsätzlich jeder öffentlich zugängliche Bereich ein Einsatzort für Videoüberwachungstechnik sein kann, ist - vor allem im Unterschied zu Thüringen - zur Erfüllung der allgemeinen polizeilichen Aufgaben lediglich die Beobachtung zulässig(79). Überdies darf in Brandenburg die Beobachtung wie in Nordrhein-Westfalen ausdrücklich nur dann und solange erfolgen, wie Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass Straftaten drohen. Abs. 58
Allerdings wird in § 31 Abs. 3 BbgPolG eine dreistufige Differenzierung vorgenommen. Die bereits erwähnte Beobachtung mittels Bildübertragung bezieht sich ausdrücklich nur auf den überwachten Bereich (§ 31 Abs. 3 S. 1 BbgPolG). Hiervon werden die Vorgänge der Datenerhebung und Bildaufzeichnung von Personen getrennt. Eine Datenerhebung oder eine Aufzeichnung von Personen ist nur zulässig, wenn aufgrund des Verhaltens dieser Personen Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie dort Straftaten begehen wollen. Personenbezogene Daten dürfen auch über Dritte erhoben werden, soweit dies erforderlich ist, um eine Aufzeichnung durchzuführen (§ 31 Abs. 3 S. 2 und 3 BbgPolG). Die ausdrückliche Verankerung der Erforderlichkeit zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten bedeutet, wie bereits zu § 29 Abs. 3 S. 1 BremPolG festgestellt wurde, keine höhere Anforderung gegenüber anderen Regelungen. Die Erforderlichkeit ist Bestandteil der grundsätzlich für jede Maßnahme vorzunehmenden Verhältnismäßigkeitsprüfung. Abs. 59
Die in § 31 Abs. 3 BbgPolG vorgenommene Differenzierung ist zutreffend. Eine Datenerhebung setzt keine Bildaufzeichnung voraus und muss mit ihr nicht einhergehen, sondern kann auch bei bzw. im Wege einer bloßen Beobachtung erfolgen. In Ländern wie Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein, wo die Gesetzgeber diese Unterscheidung nicht vorgenommen haben, ist die Datenerhebung ohne Aufzeichnung als Minus-Maßnahme zur Aufzeichnung zulässig. Abs. 60
Aufzeichnungen sind in den genannten Ländern ebenso wie in Brandenburg nur im Einzelfall möglich. Während in Rheinland-Pfalz gem. § 27 Abs. 1 S. 2 POG RP hierzu bereits allgemein die Abwehr einer Gefahr ausreicht, muss es sich in Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein um Straftaten von erheblicher Bedeutung handeln(80). Letzteres gilt auch für Niedersachsen, wobei hier gem. § 32 Abs. 3 S. 2 NdsGefAG unabhängig vom Einzelfall aufgezeichnet werden darf, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass künftig entsprechende Straftaten begangen werden. Abs. 61
In Thüringen, wo ebenfalls jeder öffentlich zugängliche Bereich mit Videotechnik grundsätzlich überwacht werden kann, sind gem. § 33 Abs. 2 Nr. 1 ThürPAG sowohl die Beobachtung als auch die Aufzeichnung zulässig, soweit Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass dort Straftaten verabredet, vorbereitet oder verübt werden sollen. Abs. 62
Schließlich gestatten Art. 32 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 BayPAG, § 27 Abs. 1 S. 3 POG RP und § 38 Abs. 2 S. 1 SächsPolG als einzige Landesvorschriften nicht nur Bild-, sondern auch Tonaufzeichnungen. Abs. 63

d) Hinweispflicht und Benachrichtigung

Art. 32 Abs. 2 S. 2 BayPAG, § 27 Abs. 2 S. 2 SPolG und § 33 Abs. 2 S. 2 ThürPAG verlangen, dass auf die Maßnahmen durch Schilder oder in geeigneter Weise hinzuweisen ist oder sie erkennbar zu machen sind. § 15a Abs. 1 S. 2 PolG NW sieht diese Pflicht nur vor, falls der Umstand der Beobachtung nicht offenkundig ist. In Rheinland-Pfalz bestimmt § 27 Abs. 7 POG RP, dass auf den Umstand einer offenen Datenerhebung lediglich dann in geeigneter Weise hingewiesen werden soll, wenn sie durchgehend länger als 48 Stunden dauert und der Zweck der Maßnahme nicht gefährdet wird. In den übrigen Ländern fehlt eine ausdrücklich angeordnete Hinweispflicht. Allerdings verlangen die Bestimmungen in Baden-Württemberg, Brandenburg, Hamburg, Hessen, Niedersachsen und Sachsen-Anhalt, dass die Videoüberwachung offen erfolgen muss. Das BremPolG spricht deutlich von "offen und erkennbar". In Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen und Schleswig-Holstein fehlt eine entsprechende Regelung. Abs. 64
Eine Hinweispflicht ergibt sich in den zuletzt genannten Ländern entweder aus den allgemeinen Vorschriften oder aus einer verfassungskonformen Auslegung. Für den Umfang der Hinweispflicht ist zu beachten, dass zum Grundsatz der offenen Datenerhebung auch die Erkennbarkeit des Verantwortlichen gehört. Letztere wird nicht durch die Sichtbarkeit der Kameras realisiert. Denn daraus erschließt sich für den Betroffenen nicht ohne weiteres, wer für den Einsatz verantwortlich ist und damit Ansprechpartner für die Durchsetzung von Rechten. Daher müssen die Einschränkungen in § 15a Abs. 1 S. 2 PolG NW und § 27 Abs. 7 POG RP so interpretiert werden, dass bereits aus der Offenkundigkeit bzw. der offenen Videoüberwachung nicht nur die Maßnahme selbst, sondern auch die verantwortliche Behörde erkennbar wird. Das gilt auch für die Vorschriften der anderen Länder. Ein bloßes Sichtbar- oder Erkennbarmachen der Kameras genügt nicht. Eine andere Auslegung läuft dem Grundsatz der offenen Datenerhebung zuwider und lässt sich nicht in Einklang mit der Regelung der verdeckten Datenerhebung(81) bringen. Abs. 65
Eine Benachrichtigung der von einer Datenerhebung oder Aufzeichnung Betroffenen ist lediglich in § 32 Abs. 3 S. 3 und 4 i.V.m. § 34 Abs. 5 und 6 SOG MV sowie § 184 Abs. 3 S. 3 i.V.m. § 186 Abs. 4 und 5 LVwG SH vorgeschrieben(82). Allerdings bedarf es keiner Benachrichtigung, wenn keine Aufzeichnungen mit personenbezogenen Daten erstellt oder diese nach Beendigung der Maßnahme unverzüglich vernichtet worden sind oder sich an den auslösenden Sachverhalt ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren gegen den Betroffenen anschließt. Abs. 66
In den anderen Ländern kommen die allgemeinen Vorschriften zum Tragen. Hier bleibt dem Betroffenen häufig nur der allgemeine Auskunftsanspruch über die zu seiner Person gespeicherten Daten sowie deren Herkunft und Zweck, da eine Unterrichtung bzw. Benachrichtigung für den in Frage stehenden Fall nicht vorgesehen ist(83). Abs. 67

e) Speicherung und Zweckbindung

Mit Ausnahme von SOG MV, NdsGefAG und LVwG SH bestimmen alle Gesetze, die eine Aufzeichnung zulassen, eine maximale Speicherdauer. Sie variiert zwischen 48 Stunden und zwei, vier bzw. acht Wochen(84). Diese Frist darf nicht ohne weiteres ausgeschöpft werden. Vielmehr sind die Bild- und je nach Erlaubnistatbestand auch Tonaufzeichnungen sowie daraus gefertigte Unterlagen "spätestens" zum Ablauf dieses Zeitraums zu löschen, was sich eindeutig aus dem Wortlaut dieser Normen ergibt. Die Aufzeichnungen sind bereits dann zu löschen, wenn die Voraussetzungen für eine Speicherung nicht mehr vorliegen. Das folgt aus dem Gebot der Verhältnismäßigkeit. Lediglich in Rheinland-Pfalz kann auf eine ausdrückliche Regelung in § 27 Abs. 6 S. 2 POG RP verwiesen werden, wonach die Löschung "unverzüglich" zu erfolgen hat. Abs. 68
Für SOG MV, NdsGefAG und LVwG SH, wo die Festlegung eine maximale Speicherdauer fehlt, soll nach einer Ansicht nicht davon auszugehen sein, dass der Gesetzgeber keine Löschungsfrist vorsehen wollte. Vielmehr handele es sich um Redaktionsversehen. Zumindest für § 184 Abs. 3 LVwG SH sei ein Rückgriff auf die Löschungsregelung für Aufzeichnungen bei öffentlichen Veranstaltungen und Ansammlungen möglich. Jedenfalls sei eine entsprechende verfassungskonforme Auslegung erforderlich(85). Abs. 69
Die Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung endet allerdings dort, wo der Wortlaut einer Bestimmung eindeutig ist und nicht mehr im Sinne der Verfassung ausgelegt werden kann, weil die Grenzen der Auslegung überschritten werden. Ein Rückgriff auf die Löschungsregelung für Aufzeichnungen bei öffentlichen Veranstaltungen und Ansammlungen verbietet sich bereits aus systematischen Gründen. Die Regelung des § 184 Abs. 2 S. 1 LVwG SH steht vor der Ermächtigung zur Videoaufzeichnung auf öffentlichen Flächen in Absatz 3 Satz 2 und kann sich damit nur auf die vorweg normierte Aufzeichnung bei öffentlichen Veranstaltungen und Ansammlungen beziehen. Ein anders lautender Verweis liegt nicht vor. Dagegen wird für die Frage der Unterrichtung ausdrücklich auf nachfolgende Regelungen verwiesen. Abs. 70
Für § 33 Abs. 2 und 3 SOG MV gelten diese systematischen Argumente entsprechend. § 32 NdsGefAG enthält bereits keine besondere Regelung für die Speicherung bzw. Löschung von Videoaufzeichnungen bei öffentlichen Veranstaltungen. Systematik und Wortlaut verbieten eine "verfassungskonforme" Auslegung dahingehend, dass eine - wie auch immer zu bestimmende - Löschungsfrist für die bei einer Videoüberwachung öffentlicher Straßen und Plätze erfolgte Aufzeichnung anzunehmen sei. Abs. 71
Schließlich kommen eines Gesetzes- oder Rechtsanalogie auch deshalb nicht zum Tragen, weil die behauptete Gesetzeslücke und damit die für eine verfassungskonforme Auslegung notwendige verfassungsrechtlichen Bedenklichkeit gar nicht bestehen. Nach den allgemeinen Vorschriften sind personenbezogene Daten und damit auch entsprechende Videoaufzeichnungen zu löschen, sobald festgestellt wird, dass ihre Speicherung unzulässig ist, oder - aus Anlass einer Einzelfallbearbeitung - festgestellt wird, dass ihre Kenntnis zur Aufgabenerfüllung nicht erforderlich ist(86). Diese Feststellung muss in zeitlich unmittelbarer Nähe zu der Aufzeichnung erfolgen. Das gilt nicht nur für Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein, wo Aufzeichnungen nur im Einzelfall zulässig sind(87), sondern auch für Niedersachsen. Hier darf eine Aufzeichnung erfolgen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass künftig Straftaten von erheblicher Bedeutung begangen werden. Der Zweck dieser Maßnahme kann nur erfüllt werden, wenn eine zeitnahe Auswertung der Aufzeichnungen erfolgt. Wird durch die Auswertung die Annahme einer Begehung einer Straftat nicht bestätigt, entfallen die Voraussetzungen für eine weitere Speicherung. Die Aufzeichnungen sind zu löschen. Eine Speicherung auf unbegrenzte Dauer und auf Vorrat ist durch die allgemeinen Vorschriften ausgeschlossen. Abs. 72
Eine Löschung kann nach den speziellen Vorschriften auch über eine festgeschriebene maximale Speicherdauer hinaus unterbleiben, soweit die Aufzeichnungen erforderlich sind zur Verfolgung von Straftaten(88) oder auch Ordnungswidrigkeiten(89), die wiederum in einigen Ländern von erheblicher Bedeutung sein müssen(90). Weitere Ausnahmetatbestände sind die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten(91), die Geltendmachung öffentlich-rechtlicher Ansprüche(92) und der Schutz privater Rechte, insbes. zur Behebung einer bestehenden Beweisnot(93). In Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen und Schleswig-Holstein sind in den bereits genannten einschlägigen allgemeinen Löschungsvorschriften ähnliche Ausnahmen zu finden. Abs. 73
Die Ausnahmetatbestände in den speziellen und allgemeine Regelungen umschreiben zugleich den zulässigen Zweck für den (weiteren) Umgang mit den erlangten Daten. Von sämtlichen Landesvorschriften schließen lediglich § 14 Abs. 3 S. 2 HSOG und § 14 Abs. 4 S. 3 i.V.m. Abs. 1 S. 3 HSOG eine Verarbeitung zu anderen als zu den in den Ausnahmetatbeständen genannten Zwecken ausdrücklich aus. Jedoch gilt für die übrigen Polizeigesetze nichts anderes. Das folgt aus dem Gebot der Zweckbindung, das für jeden Umgang mit personenbezogenen Daten gilt. Die weiteren Verarbeitungsschritte wie z.B. eine Veränderung oder Übermittlung der Daten, richten sich im übrigen nach den allgemeinen Vorschriften über die Datenverarbeitung der Polizei- oder hilfsweise der Landesdatenschutzgesetze. Abs. 74

f) Entscheidungsbefugnis und Berichtspflicht

In Brandenburg liegt die Entscheidungsbefugnis über eine Videoüberwachung auf öffentlich zugänglichen Straßen und Plätzen beim Ministerium des Inneren (§ 31 Abs. 3 S. 5 BbgPolG). In Bremen ist der Ort im Benehmen mit dem Senator für Inneres festzulegen (§ 30 Abs. 3 S. 4 BremPolG). Darüber hinaus bestimmt § 30 Abs. 3 S. 2 BremPolG eine besondere Anordnung durch die Behördenleitung, die nach Satz 3 auf ihre Voraussetzungen in regelmäßigen Abständen zu überprüfen ist. Abs. 75
In drei Bundesländern ist eine Berichtspflicht normiert. Nach § 16 Abs. 2 S. 3 SOG LSA hat das Ministerium des Innern von Sachsen-Anhalt dem Landtag im Abstand von zwei Jahren einen Bericht über abgeschlossene Maßnahmen vorzulegen. In Brandenburg hat die Landesregierung gem. § 31 Abs. 3 S. 6 BbgPolG über Einsatz und Auswirkungen der Maßnahme nach einer Erprobungsphase von fünf Jahren zu informieren. Damit soll eine Grundlage für die Entscheidung des Landtags über den Fortbestand der Regelung geschaffen werden. Dieser Weg wird auch in Nordrhein-Westfalen beschritten, wo § 15a Abs. 5 PolG NW bestimmt, dass die Ermächtigungsgrundlage über die Datenerhebung durch einen offenen Einsatz optisch-technischer Mittel nach fünf Jahren nach In-Kraft-Treten des Gesetzes außer Kraft tritt. In Nordrhein-Westfalen(94) und Brandenburg(95) wurden in diesem Zusammenhang Begleituntersuchungen initiiert. Abs. 76

4. Videoüberwachung zu Eigensicherung

Relativ neu sind die bislang lediglich in Brandenburg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz geschaffenen Ermächtigungsgrundlagen für eine Datenerhebung durch technische Mittel zum Zweck der Eigensicherung. Diese Bestimmungen sollen insbesondere auf die in neuen Streifenwagen der Polizei zum Einsatz kommenden Videokameras Anwendung finden(96). Abs. 77
Danach dürfen Personen an öffentlich zugänglichen Orten im Rahmen einer Maßnahme zur Identitätsfeststellung bzw. bei "Anhalte- und Kontrollsituationen" mit Hilfe von Videotechnik offen beobachtet und aufgezeichnet werden, wenn dies zum Schutz der Beamten oder Dritter gegen eine Gefahr für Leib oder Leben erforderlich ist. Das gilt auch, wenn Dritte unvermeidbar betroffen sind(97). Abs. 78
Während sich die niedersächsische Norm in dieser Regelung erschöpft, weisen die anderen vier Vorschriften hinsichtlich Umfang und Ausgestaltung erhebliche Unterschiede auf. Die brandenburgische und rheinland-pfälzische Norm erlauben nicht nur eine Bild-, sondern auch eine Tonübertragung und Aufzeichnung. § 31a I 3 BbgPolG und § 15b S. 3 PolG NW verlangen, den Technikeinsatz erkennbar zu machen oder dem Betroffenen mitzuteilen, sofern er nicht offenkundig ist(98). Die brandenburgische Regelung sieht in Absatz 2 zudem eine grundsätzliche Benachrichtigungspflicht vor, wenn es zu einer Zuordnung der erhobenen Daten kommt und die Daten nicht entsprechend Absatz 1 unverzüglich gelöscht werden. Das überrascht mit Blick darauf, wie die Maßnahme in Absatz 1 Satz 3 ausgestaltet ist. Abs. 79
Eine besondere Löschungsvorschrift enthalten § 31a Abs. 1 S. 4 BbgPolG, § 14 Abs. 6 S. 3 HSOG und § 15b S. 3 PolG NW. Die Daten sind in Hessen unverzüglich, in Brandenburg und Nordrhein-Westfalen am Tag nach der Aufzeichnung zu löschen, wenn sie nicht zur Verfolgung von Straftaten benötigt werden. In Brandenburg und Nordrhein-Westfalen reichen hierfür auch Ordnungswidrigkeiten. Das gilt auch für Rheinland-Pfalz, wo indes § 25 Abs. 6 S. 2 POG RP für jede Datenerhebung durch einen offenen Einsatz technischer Mittel eine unverzügliche Löschung sowie eine maximale Speicherdauer von zwei Monaten vorsieht. Abs. 80

5. Automatisierte Kfz-Kennzeichenerkennung

Nach Pilotversuchen mit Systemen der automatisierten Kfz-Kennzeichenerkennung im öffentlichen Straßenverkehr(99) wurde 2004 in Rheinland-Pfalz und 2005 in Hessen eine gesetzliche Regelung für eine automatisierte Kfz-Kennzeichenerkennung in die Polizeigesetze aufgenommen. In Bayern läuft das Verfahren für eine entsprechende Gesetzesänderung(100). Abs. 81
Nach § 14 Abs. 5 HSOG können ohne weitere Voraussetzungen auf öffentlichen Straßen und Plätzen automatisiert Daten in Form von Kfz-Kennzeichen erhoben werden, um sie mit dem Fahndungsbestand abzugleichen. Fällt das Ergebnis negativ aus, sind die im Wege des Abgleichs erhobenen Daten unverzüglich zu löschen. Für den Fall einer Übereinstimmung und einer einhergehenden Speicherung gelten die allgemeinen Vorschriften über die Verarbeitung personenbezogener Daten im HSOG. Das gilt auch für den Datenabgleich selbst, der sich nach § 25 Abs. 1 S. 3 HSOG bemisst. Schließlich muss die Erhebung im Rahmen der Kennzeichenerkennung grundsätzlich offen erfolgen, was sich aus § 13 Abs. 7 S. 1 HSOG ergibt. Ein verdecktes Vorgehen ist nach Satz 2 nur zulässig, soweit auf andere Weise die Aufgabenerfüllung erheblich gefährdet würde. Abs. 82
Die automatisierte Kfz-Kennzeichenerkennung ist anders als zum Beispiel die in § 18 HSOG geregelte Identitätsfeststellung weder durch eine besondere polizeiliche Lage noch durch die Besonderheit des Ortes tatbestandsmäßig begrenzt ist. Andererseits ist die Eingriffsqualität gerade aufgrund der automatisierten Ausgestaltung und der engen Zweckbindung relativ gering. Eine Verfassungswidrigkeit folgt auch nicht daraus, dass durch die technische Ausgestaltung innerhalb kurzer Zeit eine Vielzahl von Menschen erfasst werde(101). Entscheidend ist, dass die Norm nach dem Abgleich der Daten eine augenblickliche Löschung vorsieht. In dem Modellversuch geschah dies automatisch durch Überschreiben durch das jeweils nächste Kennzeichen(102). Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung finden gewissermaßen zunächst lediglich innerhalb der Datenverarbeitungsanlage statt und stellen sich daher für den Einzelnen als nicht besonders belastend dar(103). Lediglich im Fall einer Übereinstimmung erfolgt eine separate Speicherung auf einem ausgelagerten Speicherbereich. Abs. 83
Schließlich ist der Begriff "Fahndungsbestand" i.S.d. § 14 Abs. 5 HSOG ausreichend bestimmt. Soweit vorgeschlagen wird, auf bestimmte errichtete Dateien wie z.B. INPOL mit seinen Unterdateien Bezug zu nehmen(104), muss dies mit Blick auf die Detailfreude des Gesetzgebers in vielen anderen Bereichen des Datenschutzrechts zurückgewiesen werden. Die Bestimmtheit der Norm ist gewährleistet. Es ist klargestellt, dass Dateien der Vorgangsverwaltung und aus dem Kriminalaktennachweis ausgeschlossen sind. Allerdings besteht nach wie vor die Notwendigkeit, vor jedem Einsatz den abzugleichenden Datenbestand präzise zu beschreiben, wie es § 6 Hessisches Datenschutzgesetz verlangt. Das ist jedoch eine Frage der Verhältnismäßigkeit der konkreten Maßnahme und damit des rechtmäßigen Gesetzesvollzugs. Abs. 84
Anders als in Hessen darf in Rheinland-Pfalz eine Datenerhebung durch einen automatisierten Kennzeichenabgleich nur bei Kontrollen im öffentlichen Verkehrsraum erfolgen. Allerdings ist unklar, welche Einschränkungen sich hieraus ergeben. Der Begriff "Kontrollen" bietet einen wenig bestimmten Bezugspunkt, der durch den Verweis "nach diesem Gesetz und anderen Gesetzen" nicht konkretisiert wird(105). Abs. 85
Nach der Gesetzesbegründung soll ein Abgleich bei Kontrollen nach § 10 Abs. 1 S. 2 POG RP (Identitätsfeststellung an sog. gefährlichen Orten und Kontrollstellen) und § 36 Abs. 5 StVO (allgemeine Verkehrskontrollen) zulässig sein(106). Daneben wird § 9a Abs. 4 POG RP (Befragung und Auskunftspflicht) als Anknüpfungspunkt vorgeschlagen(107), wo durch Tatsachen begründete Anhaltspunkte vorliegen müssen, dass die Maßnahme zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten von erheblicher Bedeutung oder von grenzüberschreitender Kriminalität oder zur Unterbindung unerlaubten Aufenthalts erforderlich ist. Abs. 86
Die Kennzeichenerkennung muss in Rheinland-Pfalz offen erfolgen. Ein verdecktes Vorgehen ist gem. § 27 Abs. 5 S. 2 POG RP für den Fall gestattet, dass anderenfalls der Zweck der Maßnahme gefährdet würde. Auf den Umstand einer offenen Datenerhebung soll ein Hinweis nur dann ergehen, wenn sie länger als 48 Stunden durchgeführt wird (§ 27 Abs. 7 POG RP). Auf diese Regelung wurde bereits an anderer Stelle eingegangen(108). Die Löschung richtet sich auch hier nach § 27 Abs. 6 POG RP und hat unverzüglich zu erfolgen. Die maximale Dauer von zwei Monaten kann für die automatisierte Kennzeichenerkennung aus Gründen der Verhältnismäßigkeit nicht zum Tragen kommen. Wie bereits ausgeführt, muss das System so eingerichtet sein, dass ein erfasstes Kennzeichens bereits durch das nachfolgende Kennzeichen überschrieben wird, wenn keine Übereinstimmung mit dem Fahndungsbestand vorliegt. Abs. 87
Die geplante bayerische Regelung ordnet die automatisierte Kfz-Kennzeichenerkennung als ein besonderes Mittel der Datenerhebung ein, das folglich verdeckt zum Einsatz kommt. Allerdings ist eine offene Einsatzform wie bei der (sonstigen) verdeckten Audio- und Videoüberwachung a maiore ad minus ebenfalls möglich(109). Die einschränkenden Vorgaben des Art. 30 Abs. 3 S. 2 BayPAG für die Zulässigkeit einer verdeckten Datenerhebung gelten nicht. Das soll laut Begründung zum Gesetzentwurf auch für den Dienststellenleitervorbehalt nach Absatz 5 gelten, da es sich lediglich um Bildaufnahmen im Sinn des Absatzes 1 Nr. 2 handele(110). Die systematischen Bedenken gegen diese Ausführungen wurden bereits bei der Erörterung der verdeckten Video- und Audioüberwachung erläutert(111). Abs. 88
Die Kfz-Kennzeichenerkennung soll in Bayern in den Fällen erfolgen, in denen die Polizei zu einer Identitätsfeststellung berechtigt ist(112). Durch den Verweis auf Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 BayPAG wird eine Kennzeichenerkennung auch im Rahmen einer sog. Schleierfahndung ermöglicht. Gemäß Art. 33 Abs. 2 S. 3 GE BayPAG soll ein Abgleich nicht nur mit dem Fahndungsbestand zulässig sein, sondern auch mit anderen polizeilichen Dateien, soweit sie zur Abwehr von im Einzelfall oder im Hinblick auf bestimmte Ereignisse allgemein bestehenden Gefahren errichtet wurden und der Abgleich zur Abwehr einer solchen Gefahr erforderlich ist. Abs. 89
Diese Ermächtigung ist damit weiter als in Hessen und Rheinland-Pfalz. Sie gestattet indes keinen anlass- und verdachtsunabhängigen Abgleich mit beliebigen Dateien der Vorgangsverwaltung oder dem Kriminalaktennachweis. Dateien der in Art. 33 Abs. 2 S. 3 GE BayPAG genannten Art sind vielmehr Dateien, die entweder speziell zur Bekämpfung einer konkreten Serie von z.B. Brandstiftungen oder anderer Straftaten angelegt wurden, oder die Datei "Sport", die zur Abwehr abstrakter wie konkreter Gefahren im Zusammenhang mit bestimmten Sportereignissen errichtet wurde(113). Die Neuregelung ermöglicht einen Kennzeichenabgleich bereits im Vorfeld konkreter Gefahren, beispielsweise auf den Zubringerautobahnen zu einem Fußballstadion. Allerdings ist ein Abgleich mit der Datei "Sport" gem. Art. 33 Abs. 2 S. 3 GE BayPAG nicht generell zulässig, sondern darf nur im Zusammenhang mit einem Fußballspiel erfolgen, bei dem mit der Anreise von so genannten Hooligans zu rechnen ist. Nur in diesem Fall ist der Abgleich zur Abwehr einer dem Errichtungszweck der Datei entsprechenden Gefahr erforderlich(114). Abs. 90
Die Löschung soll in Bayern nicht anders als in Hessen und Rheinland-Pfalz unverzüglich erfolgen, wenn sich keine Übereinstimmung mit der abgeglichenen Datei ergibt (Art. 38 Abs. 3 S. 1 GE BayPAG). Abs. 91
In den anderen Bundesländern ist eine Kfz-Kennzeichenerkennung gegenwärtig nur im Einzelfall möglich, um die Kennzeichen im Rahmen der Gefahrenabwehr und der Strafverfolgung abzugleichen. Niedersachsen verweist zwar in § 45 Abs. 1 S. 2 NdsGefAG explizit auf Kfz-Kennzeichen. Allerdings wird auch hier die anlassbezogene Gefahrenabwehr zur Voraussetzungen gemacht. Im übrigen dürfen Daten mit dem Fahndungsbestand nur abgeglichen werden, wenn sie rechtmäßig worden erlangt sind(115). Eine Ermächtigungsgrundlage für eine nicht anlassbezogene Erhebung allein zum Zweck dieses Abgleichs existiert gerade nicht. Abs. 92

6. Steuerung von Anlagen zur Lenkung und Regelung des Straßenverkehrs

Als einzige landesrechtliche Regelung sieht § 14 Abs. 4 S. 1 Nr. 3 HSOG neben den bereits erörterten Zulässigkeitstatbeständen außerdem vor, dass Videoüberwachungsanlagen zur Steuerung von Anlagen zur Lenkung und Regelung des Straßenverkehrs eingesetzt werden können. Es gelten dieselben Regelungen wie für den oben erörterten Einsatz im öffentlichen Bereich. In den anderen Ländern wird die Videoüberwachung zu Zwecken der Verkehrslenkung und -beobachtung für nicht regelungsbedürftig erachtet, da lediglich Übersichtsaufnahmen ohne Personenbezug gefertigt werden. Abs. 93

IV. Fazit

Die landespolizeirechtlichen Spezialregelungen der Videoüberwachung im öffentlichen Raum haben eine sehr unterschiedliche Ausgestaltung erfahren. Im Vergleich zwischen der verdeckten und der offenen Datenerhebung durch Videotechnik wird deutlich, dass die Landesgesetzgeber der unterschiedlichen Erheblichkeit und Eingriffsintensität der Maßnahmen weitgehend, wenn auch nicht durchgehend widerspruchsfrei Rechnung getragen haben. Abs. 94
Während die in sämtlichen Polizeigesetzen vorhandenen Vorschriften über den verdeckten Einsatz technischer Mittel noch relativ viele Übereinstimmungen aufweisen, sind die Ermächtigungsgrundlagen für einen offenen Einsatz von Videotechnik- ungeachtet struktureller Gemeinsamkeiten - durch erhebliche Unterschiede gekennzeichnet. Das gilt insbesondere für die Videoüberwachung öffentlicher Straßen und Plätze, die in allen Bundesländern mit Ausnahme von Berlin bereichsspezifisch geregelt ist. Abs. 95
Zwar hat eine überwiegende Zahl der Landesgesetzgeber die Videobeobachtung ohne Aufzeichnung für diesen Bereich anders als für die Videoüberwachung bei Veranstaltungen und Ansammlungen sowie an gefährdeten Objekten ausdrücklich geregelt. Aus diesem Grund kommt es hier nicht auf die für die meisten Polizeigesetze aus systematischen Gründen zu verneinende Frage an, ob unter den Begriff der Bildaufnahme (auch) die mit Videotechnik realisierte Beobachtung ohne Aufzeichnung subsumiert werden kann. In materiell-rechtlicher Hinsicht sowie mit Blick auf die Regelungstiefe und Detailgenauigkeit der Vorschriften über die Videoüberwachung auf öffentlichen Straßen und Plätzen bestehen jedoch erhebliche Unterschiede. Abs. 96
So differieren die grundsätzlich überwachbaren Orte, die nicht in jedem Bundesland Kriminalitätsbrennpunkte sein müssen, sowie die Ermächtigungsadressaten, die teilweise auch Verwaltungs- und Sicherheitsbehörden sein können. In vielen Ländern bieten die Vorschriften zur Videoüberwachung auf öffentlichen Straßen und Plätzen zugleich eine Ermächtigungsgrundlage für die Audioüberwachung. Teilweise sind Aufzeichnungen nur anlassbezogen möglich, in anderen Ländern muss keine konkrete Gefahr vorliegen. Einige Bundesländer beschränken die Zweckbindung auf Straftaten von erheblicher Bedeutung, andere beziehen auch Ordnungswidrigkeiten ein. Die Fristen für eine Löschung von Videoaufzeichnungen variieren zwischen 48 Stunden und zwei Monaten. Eine Hinweis- und Benachrichtigungspflicht wird nur von wenigen Normen vorgesehen. Häufig muss auf die allgemeinen Vorschriften zurückgegriffen werden. Abs. 97
Rechtsstaatlich bedenklich ist die alleinige Anbindung an die Erfüllung der polizeilichen Aufgaben Gefahrenabwehr und vorbeugende Bekämpfung von Straftaten. Diese Verknüpfung von Aufgabenstellung und Datenverarbeitung führt zu keiner klaren Bestimmung des Umfangs der Maßnahme. Das gilt auch für das in einigen Normen als zentrale Eingriffsvoraussetzung eingefügte Merkmal der Erforderlichkeit. Die Erforderlichkeit zur Aufgabenerfüllung ist als wesentlicher Bestandteil des Verhältnismäßigkeitsprinzips ohnehin bei jeder Eingriffsmaßnahme von der Verwaltung, aber auch der Rechtsprechung zu beachten. Eine überflüssige Wiederholung in der Ermächtigungsgrundlage steht im Widerspruch zur verfassungsrechtlich notwendigen Klarheit und Bestimmtheit. Abs. 98
Nach dem Rechtsstaatsprinzip müssen Vorschriften so bestimmt gefasst sein, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Sachverhalte und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Eine teilweise vorhandene Auslegungsbedürftigkeit macht die bereichsspezifischen Vorschriften indes nicht unbestimmt. Eine verbleibende Rechtsunsicherheit kann vernachlässigt werden, wenn sie praktisch nur quantitativ oder qualitativ unbedeutende Auswirkungen hat(116). Das Ausmaß dieser Auswirkungen können ebenso wie die Wirksamkeit der Maßnahme letztlich nur durch eine methodisch zuverlässige Evaluation sicher bestimmt werden. Daher müssen die Landesgesetzgeber langfristig angelegte wissenschaftliche Begleituntersuchungen initiieren und als Entscheidungsgrundlage für mögliche Gesetzesänderungen heranziehen. Abs. 99
Schließlich ist zu bedenken, dass Normen mit vielen Verweisungen und Umschreibungen mit erheblichem Auslegungsbedarf schwer anzuwenden sind. Das führt nicht nur bei Praktikern, sondern auch bei den betroffenen Bürgern zu Rechtsunsicherheit. Aus diesem Grund und im Interesse der übergreifenden Zusammenarbeit der Polizei der Länder sowie des Bundes sollten die Ermächtigungsgrundlagen für einen Einsatz von Videoüberwachungstechnik aufeinander abgestimmt werden. Das gilt nicht zuletzt für die neuen Regelungen der Videoüberwachung zur Eigensicherung und automatisierten Kfz-Kennzeichenerkennung.
JurPC Web-Dok.
93/2005, Abs. 100

Fußnoten:

(1)  Vgl. Müller, Die Polizei 2000, 285, 285.
(2)  Vgl. nur Landesbeauftragter für den Datenschutz in Baden-Württemberg, 22. Tätigkeitsbericht 2000-2001, 2. Teil Ziff. 3.2; Bayerischer Landesbeauftragter für den Datenschutz, 20. Tätigkeitsbericht 2002, Ziff. 6.13.
(3)  Bayerischer Landesbeauftragter für den Datenschutz (Fn. 2), Ziff. 6.15; Hessischer Datenschutzbeauftragter, 33. Tätigkeitsbericht 2004, Ziff. 5.1.2.1.
(4)  Norris/Armstrong, The Maximum Surveillance Society, Oxford 1999, S. 45; ein Überblick bei Damjanovski, CCTV focus 1-2/2003, S. 30 ff.
(5)  Vgl. Gesetzentwurf der Bayerischen Staatsregierung zur Änderung des BayPAG v. 23.11.2004, LT-Drs. 15/2096.
(6)  Die Vorschriften der Gesetze über die Bundespolizei und das Bundeskriminalamt sowie das Versammlungsgesetz bleiben außer Betracht.
(7)  Zu den Vorschriften über die offene Video- und Audioüberwachung s.u. III.
(8)  Art. 33 I Nr. 2, II BayPAG, dagegen strenger für die Audioüberwachung: Art. 33 III BayPAG.
(9)  § 34 I Nr. 2, II u. III ThürPAG geändert durch G. v. 20.06.2002 (GVBl., S. 247).
(10)  Wolf/U. Stephan, Polizeigesetz für Baden-Württemberg, Kommentar, 5. A., § 22 Rn. 18; Belz/Mußmann, Polizeigesetz für Baden-Württemberg mit Erläuterungen und ergänzenden Vorschriften, 6. A., § 22 Rn. 39.
(11)  § 25 I 1 Nr. 2 u. S. 2 ASOG Bln, § 33 I 1 BbgPolG, § 33 I 1 i.V.m. § 32 I 1 Nr. 1 BremPolG, § 10 I 1 i.V.m. § 9 I 1 HmbGDatVPol, § 15 I Nr. 2, II HSOG, § 33 I Nr. 2, II 1 SOG MV, § 35 I 1 i.V.m. § 34 I 1 NdsGefAG, §§ 17 I 1, 18 I 1 PolG NW, § 28 I 1, II Nr. 2 POG RP, § 28 I, II Nr. 2 SPolG, § 39 I i.V.m. § 36 II Nr. 2 SächsPolG, § 17 I Nr. 2, II 1 u. 2 SOG LSA, § 185 I Nr. 2, II 1 LVwG SH, nunmehr auch § 34 I Nr. 2, II u. III ThürPAG.
(12)  Vgl. Harke/Waneck, Gebäude-Management-Systeme, Heidelberg 1997, S. 155.
(13)  Vgl. Schmidt, Professionelle Videotechnik, 2.A., S. 208 f./214; Webers, Handbuch der Film- und Videotechnik, 7. A., S. 138/143.
(14)  Z.B. § 7 III 1 Nr. 2 HmbGDatVPol, § 19 I Nr. 2 HSOG, § 20 II Nr. 2 SächsPolG ("unter Einschluss von Bildaufzeichnungen"), § 21 I Nr. 2 SOG LSA.
(15)  Keller, Kriminalistik 2000, 187, 189; Belz/Mußmann (Fn. 10), § 21 Rn. 9; Wolf/Stephan (Fn. 10), § 21 Rn. 9/11.
(16)  § 36 Abs. 2 Nr. 2 PolG BW, § 20 Abs. 2 Nr. 2 SächsPolG.
(17)  Vgl. z.B. nur Erlass des Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein - IV 460 - 14.46/15.07 - vom 01.06.92 zu § 185 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 3 LVwG; anders dagegen z.B. Stellungnahme des Rechtsausschusses der Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg, in: Bericht des Innenausschusses über die Drs. 16/779, Drs. 16/1710 v. 20.11.1998, S. 3.
(18)  Dazu ausführlich s.u. III 3 a.
(19)  § 21 III PolG BW, § 31 III 1 BbgPolG, § 29 III 1 BremPolG, § 8 III 1 HmbGDatVPol, § 14 III 1, IV 1 Nr. 1 HSOG, § 32 III NdsGefAG, § 15a I 1 PolG NW, § 32 III 1 SOG MV ("Beobachtung mittels Bildüberwachung"), § 27 I 1 POG RP, § 184 III 1 LVwG SH, § 33 II 1 Nr. 1 ThürPAG; dazu ausführlich s.u. III 3 a.
(20)  Begründung der Bayerischen Landesregierung zum Gesetzentwurf für die Änderung des BayPAG v. 23.11.2004, LT-Drs. 15/2096, S. 34.
(21)  Begründung zu § 27 Abs. 2 Gesetzentwurf zum SPolG, LT-Drs. 9/1929 v. 17.11.1989.
(22)  Dazu ausführlich s.u. III 3 a.
(23)  Z.B. für § 22 I I Nr. 2 PolG BW, Art. 33 I Nr. 2, III 1 PAG BayPAG, § 25 I 1 Nr. 2 ASOG Bln, § 32 I 2 BremPolG, § 35 I 1 NdsGefAG, § 28 II Nr. 2 POG RP, § 34 I Nr. 2 ThürPAG.
(24)  § 22 II, III i.V.m. § 20 II, III Nr. 1, 2 u. 4 PolG BW, Art. 33 III Nr. 1 u. 2 BayPAG (Ton), § 25 II 1 Nr. 1, 2 u. 3 ASOG Bln, § 33 I 1 Nr. 1, 2 u. 3 BbgPolG, § 33 I 1 i.V.m. § 32 I 1 Nr. 1, 2 u. 3 BremPolG, § 10 I 1 i.V.m. § 9 I 1 Nr. 1 u. 2 HmbGDatVPol, § 15 II 1 Nr. 1, 2, 3 u. 4 HSOG, § 33 II 2 SOG MV, § 35 I 1 i.V.m. § 34 I 1 Nr. 1, 2 u. 3 NdsGefAG, §§ 17 I 1 Nr. 1 u. 2, 18 I 1 u. 2 PolG NW, § 28 I 1 Nr. 1 POG RP, § 28 I 1 i.V.m. § 26 II Nr. 1 u. 2 SPolG, § 39 I Nr. 1, 2 u. 3 SächsPolG, § 17 III 1 Nr. 1, 2 u. 3 SOG LSA, § 34 III 1 ThürPAG.
(25)  § 22 IV PolG BW, Art. 33 IV BayPAG, § 25 II 2 ASOG Bln, § 33 I 2 BbgPolG, § 33 I 1 i.V.m. § 32 I 2 BremPolG, § 10 I 1 i.V.m. § 9 I 2 HmbGDatVPol, § 15 II 3 HSOG, § 35 I 2 NdsGefAG, §§ 17 I 2, 18 I 2 PolG NW, § 28 I 2 POG RP, § 39 VII 1 SächsPolG, § 17 III 2 LSA SOG, § 34 IV ThürPAG.
(26)  Vgl. § 28 V SPolG (selbsttätiges Aufzeichnungsgerät), § 186 III LVwG SH.
(27)  Art. 33 V BayPAG (nicht für "Bildaufnahme"), § 25 III, V ASOG Bln, §§ 33 II BbgPolG, §§ 33 III 1 (nur für Ton), 30 S. 1 BremPolG, § 10 I 4 i.V.m. § 9 II HmbGDatVPol, § 15 III HSOG, § 34 I, IV SOG MV, § 35 III bis VI NdsGefAG, § 17 III 1, 18 III 1 PolG NW, § 28 V POG RP, § 28 III 6 SPolG, § 39 IV SächsPolG, § 17 II 3, V SOG LSA, § 186 I 1, 6 LVwG SH, § 34 VI 1 ThürPAG (nicht für "Bildaufnahme").
(28)  § 22 VIII PolG BW, § 25 VII ASOG Bln, § 33 VII BbgPolG, § 10 VI HmbGDatVPol, § 34 V, VI SOG MV, § 30 IV, V NdsGefAG, §§ 17 V, 18 V PolG NW, 28 VI SPolG, § 39 VIII 1 SächsPolG, § 17 VII SOG LSA, § 186 IV, V LVwG SH, § 34 VII ThürPAG.
(29)  § 29 VI HSOG, § 40 V, VI POG RP.
(30)  § 22 VII PolG BW, § 25 IX ASOG Bln, § 33 VIII BbgPolG, §§ 17 VI, 18 VI PolG NW, § 28 V SPolG, § 39 VII 2 SächsPolG, § 186 III LVwG SH.
(31)  Z.B. § 27 II 1 Nr. 3 HSOG; § 34 II 1 u. 2 SOG MV.
(32)  A.A. Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, München 2002, § 14 Rn. 85.
(33)  § 33 I 1 ThürPAG.
(34)  § 24 I 1 ASOG Bln, § 8 I 1 HmbGDatVPol, § 32 I 1 u. 2 SOG MV, § 38 I 1 SächsPolG (neben sonstigen erheblichen Gefahren für die öffentliche Sicherheit), § 16 I 1 SOG LSA.
(35)  § 21 I 1 PolG BW, Art. 32 I 1 BayPAG, § 29 I 1 BremPolG, 32 I 1 NdsGefAG, § 27 II 1 POG RP, § 27 I 1 SPolG; dagegen jegliche Ordnungswidrigkeiten: § 31 I 1 BbgPolG, § 15 I 1 PolG NW, § 184 I 1 u. 2 LVwG SH.
(36)  So zutreffend VG Sigmaringen, Beschluss v. 02.07.2004 (Az. 3 K 1344/04), Neues Polizeiarchiv, Stichw. GefAbwehr Bl. 43 (733); vgl. auch Begründung zu § 27 Abs. 1 POG RP, LT-Drs. 14/2287, S. 42.
(37)  Vgl. Fischer/Hitz/Laskowski/Walter, Bundesgrenzschutzgesetz, 2. A., § 26 Rn. 11.
(38)  Pieroth/Schlink/Kniesel (Fn. 32), § 14 Rn. 89.
(39)  § 21 I 2 PolG BW, Art. 32 I 2 BayPAG, § 24 I 2 ASOG Bln, § 31 I 2 BbgPolG, § 29 I 2 BremPolG, § 8 I 2 HmbGDatVPol, § 32 I 3 SOG MV, § 32 I 2 NdsGefAG, § 15 I 2 PolG NW, § 27 VI 1 POG RP, § 27 I 2 SPolG, § 38 I 2 SächsPolG, § 16 I 2 SOG LSA, § 33 III 1 ThürPAG.
(40)  Dazu s.o. II, s.u. III 3 a.
(41)  Vgl. § 21 I 1 u. § 20 III Nr. 1 PolG BW, § 24 I 1 u. § 18 I 2 ASOG Bln, § 16 I 1 u. § 15 II Nr. 1 SOG LSA.
(42)  A.A. Wolf/U. Stephan (Fn. 10), § 21 Rn. 9; Belz/Mußmann (Fn. 10), § 21 Rn. 19.
(43)  Alberts/Merten, Gesetz über die Datenverarbeitung der Polizei, 2. A., § 8 Rn. 1.
(44)  So die Begründung des Gesetzentwurfes der Landesregierung Rheinland-Pfalz, LT-Drs. 14/2287, S. 43.
(45)  Ähnlich für § 32 II NdsGefAG Brenneisen/Staack, Die Videoüberwachung allgemein zugänglicher Flächen, in: Polizeidirektion für Aus- und Fortbildung und für die Bereitschaftspolizei Schleswig-Holstein (Hrsg.), Informationsblatt Nr. 1/1999, S. 20 m.w.N.
(46)  So z.B. Brenneisen/Staack (Fn. 45), S. 22 Fn. 98; Belz/Mußmann (Fn. 10), § 21 Rn. 18 (für PolG BW); a.A. Schwabe, Rechtliche Zulässigkeit und Opportunität von polizeilichen und ordnungsbehördlichen Videoaufzeichnungen und -überwachungen, in: Möller/von Zezschwitz (Hrsg.), Videoüberwachung - Wohltat oder Plage?, 2000, S. 101, 103/104.
(47)  Zwei Wochen: § 27 III SPolG; ein Monat: § 31 II 1 BbgPolG, § 8 I 3 u. 4 HmbGDatVPol, § 15 I 3 PolG NW, § 16 IV 2 u. 3 SOG LSA, § 184 II 1 u. 2 LVwG SH, § 33 III 2 ThürPAG; zwei Monate: § 21 IV 1 PolG BW, Art. 32 IV BayPAG, § 24 II ASOG Bln, § 29 IV BremPolG, § 14 I 2 HSOG, § 32 IV 1 u. 2 NdsGefAG, § 27 VI 2 POG RP, § 38 III SächsPolG.
(48)  Vgl. Meyer-Goßner, Strafprozessordnung, 47. A., § 100b Rn. 6; vgl. auch § 121 I 1 BGB.
(49)  Ebd.
(50)  § 24 III i.V.m. §§ 42 IV, 48 VI, VII ASOG Bln, § 31 II 2 i.V.m. §§ 39 V, VI, 47 V, VI BbgPolG, § 14 I 3 i.V.m. § 20 VII HSOG, § 15 II i.V.m. §§ 24 V, VI, 32 V, VI PolG NW, § 38 III i.V.m. § 43 VI SächsPolG, § 16 IV 6 i.V.m. § 25 SOG LSA.
(51)  Vgl. Gwozdek, Lexikon der Video-Überwachungstechnik, 3. A., S. 80/107; Hamburgischer Datenschutzbeauftragter, Bericht 2002, Ziff. 16.1.
(52)  § 21 II i.V.m. § 26 I Nr. 3 PolG BW, Art. 32 III i.V.m. Art. 13 I Nr. 3 BayPAG, § 24a ASOG Bln, § 29 II i.V.m. §§ 11 I Nr. 4, 29 I BremPolG, § 8 II 1 i.V.m. § 4 I Nr. 3 HmbGDatVPol, § 27 III i.V.m. § 10 I 2 Nr. 1, 2 POG RP, § 27 II 1 Nr. 2 i.V.m. § 9 I Nr. 3 SPolG, § 38 II 1 i.V.m. § 19 I Nr. 3 SächsPolG, § 16 II 1 i.V.m. § 20 II Nr. 3 SOG LSA, § 33 II 1 Nr. 2 ThürPAG.
(53)  Zur Begründung s.o. II und s.u. III 3 a.
(54)  Zum Ganzen s.o. II, III 1 und weiter s.u. III 3 a.
(55)  § 29 II i.V.m. I 2 BremPolG, § 8 II 2 i.V.m. I 2 HmbGDatVPol; ebenso § 38 II 2 SächsPolG u. § 16 II 3 i.V.m. I 2 SOG LSA, aber auch § 33 III 1 ThürPAG.
(56)  § 24a I 2 ASOG Bln, § 8 II 3 HmbGDatVPol, § 27 VI POG RP (wenn die Datenerhebung durchgehend länger als 48 Stunden dauern soll), § 27 II 2 SPolG, § 16 III SOG LSA und § 33 II 2 ThürPAG.
(57)  S.o. III 1.
(58)  § 21 III PolG BW, § 31 III 1 BbgPolG, § 29 III 1 BremPolG, § 8 III 1 HmbGDatVPol, § 14 III 1, IV 1 Nr. 1 HSOG, § 32 III NdsGefAG, § 15a I 1 PolG NW, § 32 III 1 SOG MV, § 27 I 1 POG RP, § 184 III 1 LVwG SH, § 33 II 1 Nr. 1 ThürPAG.
(59)  S.o. II.
(60)  So auch Schwabe (Fn. 46), S. 101, 111; a.A. wohl Büllesfeld, Polizeiliche Videoüberwachung öffentlicher Straßen und Plätze zur Kriminalitätsvorsorge, Diss. Uni Freiburg i.Br. 2002, S. 177, der diese systematische Erwägung verkennt.
(61)  Vgl.o. II, III 1 und 2.
(62)  Gesetzentwurf der Landesregierung zur Änderung des SOG LSA, LT-Drs. 4/400, S. 7.
(63)  Begründung der Landesregierung zu dem Gesetzentwurf zur Änderung des SOG LSA, LT-Drs. 4/400, S. 15/17.
(64)  § 14 III 1 HSOG (Polizeibehörden), § 32 III NdsGefAG, § 32 III 1 SOG MV, § 27 I 1 POG RP, § 184 III 1 LVwG SH, § 33 II 1 Nr. 1 ThürPAG.
(65)  So Fischer, VBlBW 2002, 89, 94 Fn. 46. Unzutreffend ist auch die Einschränkung auf "Kriminalitätsschwerpunkte" für die Aufzeichnung in M-V durch v. Zezschwitz, in: Roßnagel (Hrsg.), Handbuch des Datenschutzrechts, München 2003, Ziff. 9.3 (S. 1876 ff.) Rn. 50.
(66)  § 29 III 1 BremPolG, § 8 III 1 HmbGDatVPol, § 14 IV 1 Nr. 1 HSOG (Gefahrenabwehrbehörden), § 15a I 1 PolG NW.
(67)  Belz/Mußmann (Fn. 10), § 21 Rn. 28/33 f.
(68)  § 21 III i.V.m. § 26 I Nr. 2 PolG BW, Art. 32 II 1 Nr. 3 u. Nr. 2 i.V.m. Art. 13 I Nr. 2 BayPAG, § 27 II 1 Nr. 1 SPolG, § 38 II 1 i.V.m. § 19 I Nr. 2 SächsPolG, § 16 II 2 i.V.m. § 20 II Nr. 1 SOG LSA.
(69)  So aber Belz/Mußmann (Fn. 10), § 21 Rn. 28/34; SächsVerfGH, Urteil v. 10.07.2003, Az. Vf. 43-II-00, H I u. II 3 a) unter http://www.justiz.sachsen.de/gerichte/homepages/verfg/docs/43-II-00A.rtf  ; Sächsische Staatsregierung, Stellungnahme im Verfahren Az. Vf. 43-II-00 vor dem SächsVerfGH, ebd., A III 6; Landesregierung Rheinland-Pfalz, Begründung zum Gesetzentwurf für die Änderung des POG RP, LT-Drs. 14/2287, S. 43.
(70)  S.o. III 2.
(71)  Insoweit ungenau Büllesfeld (Fn. 60), S. 179, für § 31 III 1 BbgPolG u. § 14 III 1 HSOG.
(72)  § 31 III 1 u. 2 BbgPolG, § 32 III 1 u. 2 SOG MV, § 32 III 1 u. 2 NdsGefAG, § 15a I 1 u. II 1 PolG NW, § 27 I 1 u. 2 POG RP, § 184 III 1 u. 2 LVwG SH.
(73)  § 21 III PolG BW, Art. 32 II 1 Nr. 2 BayPAG, § 29 III 1 BremPolG, § 8 III 1 HmbGDatVPol, § 14 III 1, IV 1 Nr. 2 HSOG, §§ 26 II 1 Nr. 1 SPolG, § 38 II 1 SächsPolG, § 16 II 2 SOG LSA (in der a.F. war lediglich die Beobachtung zulässig), § 33 II 1 Nr. 1 ThürPAG.
(74)  Art. 32 II 1 Nr. 3 u. Nr. 2 i.V.m. Art. 13 I Nr. 2 BayPAG, § 27 II 1 Nr. 1 SPolG, § 16 II 2 i.V.m. § 20 II Nr. 1 SOG LSA. § 16 II 2 SOG LSA a.F. ließ unter gleichen Voraussetzungen lediglich die Beobachtung zu.
(75)  Zur Frage der Rechtmäßigkeit von § 21 Abs. 3 PolG BW vgl. VGH Mannheim, NVwZ 2004, 498 ff. und Vorinstanz VG Karlsruhe, NVwZ 2001, 117 ff.
(76)  § 21 III PolG BW, § 29 III 1 BremPolG.
(77)  Ebenso Vahle NVwZ 2001, 165, 166 f.; Röger/Stephan, NWVBl. 2001, 201, 205 f.; Fischer, VBlBW 2002, 89, 90 f.
(78)  LT-Drs. 13/2854, S. 54.
(79)  § 31 III 1 BbgPolG, § 32 III NdsGefAG, § 32 III 1 SOG MV, § 27 I 1 POG RP, § 184 III 1 LVwG SH. In Niedersachsen ist die Aufzeichnung anders als die Beobachtung gem. § 32 Abs. 3 S. 2 NdsGefAG nur der (Vollzugs-)Polizei, nicht aber den Verwaltungs- bzw. Ordnungsbehörden gestattet. Zur Organisation und Zuständigkeitsordnung im Polizei- und Ordnungsrecht sowie zur Terminologie in den Landesgesetzen s. Pieroth/Schlink/Kniesel (Fn. 32), § 2 Rn. 1 ff.
(80)  § 32 III 2 i.V.m. § 49 SOG MV, § 184 III 2 i.V.m. § 179 II LVwG SH.
(81)  S.o. II.
(82)  § 15a III PolG NW a.F. enthielt ebenfalls eine solche Verpflichtung.
(83)  Vgl. Art. 30, 37, 38, 48 BayPAG, §§ 29, 37, 71 BbgPolG, § 29 HSOG, §§ 25, 26, 30, 40 SPolG.
(84)  48 Stunden: § 21 IV 2 PolG BW, § 29 IV BremPolG; zwei Wochen: § 15a II 1 PolG NW, § 27 III SPolG; vier Wochen: § 31 III 4 BbgPolG, § 8 III 2, I 3 HmbGDatVPol, § 16 IV 2 SOG LSA, § 33 III 2 ThürPAG; acht Wochen: Art. 32 IV BayPAG, § 14 III 2, IV 3 i.V.m. 14 I 2 HSOG, § 27 VI 2 POG RP, § 38 III SächsPolG.
(85)  Büllesfeld (Fn. 60), S. 227 Fn. 766.
(86)  Vgl. § 45 II, III SOG MV, § 39a I 1 NdsGefAG, § 196 II 1, V LVwG SH.
(87)  Vgl. § 32 III 1 SOG MV und § 184 III LVwG SH.
(88)  Ausschließlich Straftaten: § 31 III 4 BbgPolG, § 15a II PolG NW, § 16 IV 3 SOG LSA.
(89)  § 21 IV 2 PolG BW, § 29 IV BremPolG, § 14 III 2, IV 3, I 2 HSOG, § 38 III 1 SächsPolG.
(90)  Art. 32 IV BayPAG, § 8 III 2, I 3 HmbGDatVPol, § 27 VI 2 POG RP, § 27 III SPolG § 33 III 1 ThürPAG.
(91)  § 15a II PolG NW, § 27 VI 2 POG RP, § 33 IV 3 ThürPAG (nur Straftaten von erheblicher Bedeutung).
(92)  § 21 IV 2, 1 PolG BW, § 38 III SächsPAG.
(93)  § 21 IV 2, 1 PolG BW, § 27 VI 2 POG RP, § 38 III SächsPAG.
(94)  Vgl. Boers, Polizeiliche Videoüberwachung in Bielefeld, 2004, S. 5 ff.; Bücking/Kubera, "Eine digitale Streifenfahrt...", 2004, S. 27/29.
(95)  Dazu Bornewasser/Schulz, Die Polizei 2005, 39 ff.
(96)  Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung zur Änderung des POG RP, LT-Drs. 14/2287, S. 43.
(97)  § 31a I 1, 2 BbgPolG, § 14 VI 1, 2 HSOG, § 32 IV 1, 2 NdsGefAG, § 15b S. 1 PolG NW, § 27 IV, VI 1 POG RP.
(98)  § 31a I 3 BbgPolG, § 15b S. 3 PolG NW.
(99)  Bayerischer Landesbeauftragter für den Datenschutz (Fn. 2), Ziff. 6.15; Hessischer Datenschutzbeauftragter (Fn. 3), Ziff. 5.1.2.1.
(100)  Gesetzentwurf der Staatsregierung zur Änderung des PAG vom 23.11.2004, LT-Drs. 15/2096.
(101)  A.A. Arzt, DÖV 2005, 56, 62.
(102)  Hessischer Datenschutzbeauftragter (Fn. 3), Ziff. 5.1.1.4 und 5.1.2.1.
(103)  Vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. v. 22.03.2002 (Az. 12 B 10331/02.OVG), Ziff. 2, unter http://www.justiz.rlp.de/rechtspr/DisplayUrteil.asp?rowguid={229DC0B7-1C04-4BEB-A29E-0E0302125CB7} zu der Frage der Verhältnismäßigkeit der Rasterfahndung.
(104)  Graulich, NVwZ 2005, 271, 272.
(105)  Zutreffend Arzt, DÖV 2005, 56, 60.
(106)  LT-Drs. 14/2287, S. 43.
(107)  Arzt, DÖV 2005, 56, 60, der hierbei indes von einem ausschließenden Tatbestandsmerkmal ausgeht.
(108)  S.o. III 3 d.
(109)  S.o. II.
(110)  BayPAG; LT-Drs. 15/2096, S. 34.
(111)  S.u. II.
(112)  Art. 33 II 2 GE BayPAG i.V.m. Art. 13 I Nr. 1 bis 5 BayPAG; LT-Drs. 15/2096.
(113)  Begründung der Staatsregierung zu dem Gesetzentwurf zur Änderung des BayPAG v. 23.11.2004, LT-Drs. 15/2096, S. 34 f.
(114)  Zutreffend Begründung der Staatsregierung zu dem Gesetzentwurf zur Änderung des BayPAG v. 23.11.2004, LT-Drs. 15/2096, S. 35.
(115)  Vgl. z.B. § 40 I 2 u. 3 BbgPolG, § 22 I 2 u. 3 HmbGDatVPol, § 36 I SPolG, § 46 I 2 u. 3 SächsPolG, § 30 I 2 u. 3 SOG LSA.
(116)  Vgl. BVerfGE 78, 205, 212; 89, 69, 84.
*   Der Autor promoviert im Bereich des Datenschutzrechts und ist Rechtsreferendar in Berlin.
[online seit: 19.08.2005 ]
Zitiervorschlag: Autor, Titel, JurPC Web-Dok., Abs.
Zitiervorschlag: Lang, Markus, Die polizeirechtlichen Grundlagen für den Einsatz von Videoüberwachungstechnik im öffentlichen Raum - JurPC-Web-Dok. 0093/2005


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