JurPC Web-Dok. 210/2001 - DOI 10.7328/jurpcb/20011610201

Volker Ibisch *

Der elektronische Verwaltungsakt - ein neuer Dokumententyp im Verwaltungsverfahrensgesetz

JurPC Web-Dok. 210/2001, Abs. 1 - 17

A. Stand des Gesetzgebungsverfahrens
Der Entwurf eines Dritten Gesetzes zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften (3. VwVfÄndG) vom 16. Juli 2000, der im Wesentlichen auf dem gemeinsamen Musterentwurf der Verwaltungsverfahrensrechtsreferentinnen und -referenten des Bundes und der Länder beruht, enthält die zur Einführung des elektronischen Verwaltungsakts erforderlichen Maßgaben und Änderungen in den verwaltungsverfahrensrechtlichen Gesetzen des Bundes. Der Text des Gesetzentwurfs wird unter folgender URL als pdf-Dokument angeboten: http://www.staat-modern.de/projekte/beschreib/Daten/g_verwaltungsverfahren.pdf JurPC Web-Dok.
210/2001, Abs. 1

B. Anlass und Ziel der Gesetzesänderung
Das 3.VwVfÄndG soll als zentrales Element der Verwaltungsmodernisierung durch eine Novellierung des gesamten Verwaltungsverfahrensrechts des Bundes eine umfassende rechtsverbindliche elektronische Kommunikation zwischen Bürger und Verwaltung ermöglichen. Beide Seiten sollen in allen Fachgebieten und jeder Verfahrensart elektronische Kommunikationsformen gleichberechtigt neben der Schriftform und der mündlichen Form rechtswirksam verwenden können. Für die Verwaltung ergibt sich durch den Einsatz moderner Informationstechniken die Möglichkeit zur Kostensenkung und Produktivitätssteigerung. Wirtschaft und Bürgern wird der Zugang zu Verwaltungsbehörden unter Nutzung kostensparender Informationstechnologie eröffnet. Abs. 2

C. Die wesentlichen Änderungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes

1. § 3a VwVfG-E "Elektronische Kommunikation"
a. Absatz 1: Regelung der Zulässigkeit der Übermittlung elektronischer Dokumente
(1) Die Übermittlung elektronischer Dokumente ist zulässig, soweit ein Zugang hierfür eröffnet ist. Abs. 3
In Absatz 1 wird die Möglichkeit der Übermittlung elektronischer Dokumente eröffnet. Es besteht jedoch kein Zwang für Bürger oder Behörden, die Voraussetzungen für eine moderne elektronische Kommunikation zu schaffen ("soweit"). Der elektronische Rechtsverkehr zwischen Bürger und Verwaltung soll allein davon abhängen, dass entsprechende Empfangsmöglichkeiten vorhanden und der Öffentlichkeit gewidmet worden sind. Dadurch wird dem Umstand Rechnung getragen, dass die neuen Kommunikationstechniken noch nicht flächendeckend verbreitet sind. Wird jedoch eine E-Mail-Adresse im Briefkopf einer Behörde angegeben oder ist ein Internetangebot ohne ausdrücklichen Vorbehalt vorhanden, ist grundsätzlich von der Eröffnung eines entsprechenden Zugangs auszugehen. Der Behörde ist es aber freigestellt, wie sie elektronische Eingänge im internen Geschäftsgang weiterbearbeitet. So kommt neben einer vollelektronischen Fortsetzung des Eingangs bis hin zum elektronischen Bescheid auch die Bearbeitung in herkömmlicher Weise auf Papier in Betracht. Abs. 4
b. Absatz 2: "Generalklausel"
(2) Eine durch Rechtsvorschrift angeordnete Schriftform kann, soweit nicht Rechtsvorschriften etwas anderes bestimmen, durch die mit einer qualifizierten elektronischen Signatur im Sinne des Signaturgesetzes verbundene elektronische Form ersetzt werden. Die Signatur mit einem Pseudonym ersetzt nicht die Schriftform. Bei grenzüberschreitenden Diensten zu einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum genügt die Form des Satzes 1, auch wenn Rechtsvorschriften zusätzliche Anforderungen an eine qualifizierte elektronische Signatur stellen. Abs. 5
- Satz 1 und 2:
Der Grundsatz des § 3a Abs. 2 Satz 1 VwVfG-E, nach dem eine gesetzlich angeordnete Schriftform unter Beachtung bestimmter Voraussetzungen durch die elektronische Form ersetzt werden kann, gilt grundsätzlich im gesamten Anwendungsbereich des Verwaltungsverfahrensrechts. Diese neue Regelung erfasst nicht nur die Schriftformerfordernisse im Verwaltungsverfahrensgesetz, dem Sozialgesetzbuch X und der Abgabenordnung, sondern auch im gesamten Fachrecht. Ein elektronisches Dokument allein hat jedoch nicht die der Schriftform entsprechende Funktionalität. Vor allem bei rechtlich bedeutsamen Sachverhalten haben Bürger und Verwaltung ein schutzwürdiges Interesse an der elektronischen Authentifizierung des Kommunikationspartners und an der Integrität der übermittelten Daten. Durch das Erfordernis der qualifizierten elektronischen Signatur im Sinne des Signaturgesetzes sollen deshalb für den Bereich der elektronischen Kommunikation die verschiedenen Funktionen der Schriftform sichergestellt werden. Folglich werden gemäß § 3a Abs. 2 Satz 2 VwVfG-E Signaturen mit einem Pseudonym von der Gleichwertigkeit ausgenommen, da sie diese Funktionen nicht sicherstellen. Demgegenüber wird, soweit der Schriftform keine eigenständige rechtliche Bedeutung zukommt (lediglich Dokumentations- oder Nachweisfunktion), durch die Ergänzung des Begriffs "schriftlich" zum Begriffspaar "schriftlich oder elektronisch" die Möglichkeit der Nutzung auch einfacher elektronischer Kommunikation eröffnet. In diesem Zusammenhang können einfache Anfragen von Bürgern und entsprechende Auskünfte der Verwaltung via E-Mail abgewickelt werden. Abs. 6
- Satz 3:
Ausgangspunkt dieser Regelung ist Artikel 3 Abs. 7 Satz 3 der EU-Richtlinie 1999/93/EG. Danach darf bei grenzüberschreitenden Diensten eine durch besondere gesetzliche Regelung angeordnete qualifizierte elektronische Signatur nach § 2 Nr. 2 Signaturgesetz für den Bürger kein Hindernis darstellen. Folglich genügt in diesen Fällen gemäß § 3a Abs. 2 Satz 3 VwVfG-E ausnahmsweise eine qualifizierte elektronische Signatur nach EU-Mindeststandard dem nationalen Erfordernis einer Signatur im Sinne von § 37a VwVfG. Abs. 7
c. Absatz 3:Verfahren bei fehlgeschlagener elektronischer Kommunikation.
(3) Ist ein der Behörde übermitteltes elektronisches Dokument für sie zur Bearbeitung nicht geeignet, hat sie dies dem Absender unverzüglich mitzuteilen. Sie hat dabei die für sie geltenden technischen Rahmenbedingungen zu benennen. Macht ein sonstiger Empfänger der Behörde gegenüber geltend, dass ein von ihr übermitteltes elektronisches Dokument für ihn zur Bearbeitung nicht geeignet sei, hat die Behörde ihm das Dokument erneut in einem geeigneten elektronischen Format oder als Schriftstück zuzusenden. Abs. 8
Für den Fall, dass die verwendeten Kommunikationsmethoden nicht kompatibel und übermittelte elektronische Dokumente nicht lesbar und damit nicht bearbeitbar sind, kann von Bürger und Behörde im Rahmen des Verwaltungsrechtsverhältnisses erwartet werden, den jeweils anderen darüber zu informieren. Für die Behörde besteht sogar eine Mitteilungspflicht. Sie muss aber nur den jeweiligen Absender unverzüglich - also ohne schuldhaftes Zögern (§ 122 Abs. 1 Satz 1 BGB) - unterrichten, da regelmäßig nur dieser dasselbe Dokument erneut übermitteln kann. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass Absatz 3 keine Regelung über den Zugang von elektronischen Dokumenten trifft. Dieser bestimmt sich vielmehr nach den allgemeinen Grundsätzen. Abs. 9

2. § 34a VwVfG-E "Beglaubigung von elektronischen Dokumenten"
a. Absatz 1: Beglaubigung eines Dokuments bei dessen Überführung von der Papierform in die elektronische Form
Absatz 1 regelt den Fall der Beglaubigung eines Dokuments (§§ 33 und 34 VwVfG) bei dessen Überführung von der Papierform in die elektronische Form. Damit die Ordnungsgemäßheit der Beglaubigung dauerhaft nachgewiesen werden kann, erfolgt die Beglaubigung durch die Behörde durch eine dauerhaft überprüfbare qualifizierte elektronische Signatur nach § 37a VwVfG-E des zuständigen Bediensteten. Trotz der Beglaubigung in elektronischer Form müssen zusätzlich die inhaltlichen Voraussetzungen nach den § 33 Abs. 3 und § 34 Abs. 3 VwVfG erfüllt sein. Abs. 10
b. Absatz 2: Beglaubigung eines Dokuments bei dessen Überführung von der elektronischen Version in die Papierversion
In Absatz 2 hingegen ist die Beglaubigung eines Dokuments (§§ 33 und 34 VwVfG) bei dessen Überführung von der elektronischen Version in die Papierversion geregelt. Hinsichtlich der allgemeinen Voraussetzungen ist zwischen der Beglaubigung nach § 33 VwVfG und der Beglaubigung von Unterschriften nach § 34 VwVfG zu unterscheiden. Eine wirksame Beglaubigung nach § 33 VwVfG erfordert neben den Anforderungen in dessen Absatz 3 die Angabe, wer der Inhaber des mit dem Dokument verbundenen Signaturschlüssels ist (Signaturschlüssel-Inhaber im Sinne von § 2 Nr. 9 Signaturgesetz). Um die Überprüfung der Gültigkeit des Signaturschlüssels zu ermöglichen, muss der Beglaubigungsvermerk darüber hinaus Informationen dahingehend enthalten, wann die Signatur erfolgt ist und welche Zertifikate mit welchen Daten der Signatur zugrunde lagen. Bei der Beglaubigung von Unterschriften nach § 34 VwVfG ist neben den Voraussetzungen des Absatz 3 in der Regel eine Überprüfung der Signatur ausreichend. § 34 Abs. 2 VwVfG wird für unanwendbar erklärt, da aus der Natur der Sache heraus ein Vollzug der Unterschrift vor dem aufnehmenden zuständigen Bediensteten nicht möglich ist. Abs. 11

3. § 37 VwVfG-E "Bestimmtheit und Form des Verwaltungsaktes"
Die Formen, in denen ein Verwaltungsakt erlassen werden kann (schriftlich, mündlich oder in anderer Weise), werden in Absatz 2 Satz 1 um die elektronische ergänzt. Dadurch wird - entsprechend der Intention des Gesetzentwurfs - die gleichberechtigte Stellung des elektronischen Verwaltungsakts neben den bisherigen Formen zum Ausdruck gebracht. Des weiteren enthält der neue Absatz 3 Satz 2 die Regelung, dass der elektronische Verwaltungsakt - ebenso wie der schriftliche - die ausstellende Behörde erkennen lassen und die Namenswiedergabe des Behördenleiters, seines Vertreters oder seines Beauftragten enthalten muss. Abs. 12

4. § 37a VwVfG-E "Zusätzliche Anforderungen an elektronische Verwaltungsakte"
Ist für einen elektronischen Verwaltungsakt durch materielles Gesetz Schriftform angeordnet, ermöglicht § 37a VwVfG-E besondere Anforderungen an diesen. Aus fachlichen Gründen können die dauerhafte Überprüfbarkeit der qualifizierten elektronischen Signatur oder bestimmte Merkmale der technischen und administrativen Sicherheit geboten sein, weshalb das Fachrecht diese besonderen Anforderungen in dem von § 37a VwVfG-E vorgegebenen Rahmen anordnen kann. Gleichzeitig wird dadurch die Generalklausel des § 3a Abs. 2 VwVfG-E verdrängt. § 37a Satz 2 VwVfG-E beinhaltet eine Ermächtigungsgrundlage zur Schaffung von konkretisierenden Regelungen in Form einer Rechtsverordnung. Erfolgt insoweit eine Bestimmung technischer Einzelheiten, wird nicht nur das Fachrecht entlastet, sondern es wird auch die zügige Anpassung an neue technische Entwicklungen und administrative Erfordernisse ermöglicht. Abs. 13

5.§ 41 VwVfG "Bekanntgabe des Verwaltungsaktes"
In § 41 Absatz 2 VwVfG-E wird folgender Satz 2 neu eingefügt:
"Ein Verwaltungsakt, der elektronisch übermittelt wird, gilt am Tage nach der Übermittlung als bekannt gegeben."		 Abs. 14
Dadurch wird dem Umstand Rechnung getragen, dass die elektronische Übermittlung in der Regel unmittelbar erfolgt und die Übertragungszeit so kurz ist, dass die Entfernung zum Bestimmungsort bedeutungslos wird. Dementsprechend wird - auch um Unterschiede bei der Übermittlung zu unterschiedlichen Tageszeiten auszugleichen - der Zugang erst am Tag nach der Übermittlung vermutet. Die Beschränkung der Vermutungsregelung auf das Inland entfällt. Abs. 15
§ 41 Absatz 4 VwVfG-E stellt klar, dass auch elektronische Verwaltungsakte durch die ortsübliche Bekanntmachung des verfügenden Teils öffentlich bekanntgegeben werden. Abs. 16

D. Anpassung weiterer Vorschriften des Verwaltungsrechts
Nicht nur das VwVfG, sondern auch weitere Verwaltungsverfahrensgesetze des Bundes und die Fachgesetze werden für die Möglichkeit der rechtsverbindlichen elektronischen Kommunikation geöffnet. Insoweit sieht der Gesetzentwurf u.a. Änderungen der Abgabenordnung und der Sozialgesetzbücher I und X vor. Zusammen mit einer simultanen Anpassung des Verwaltungsverfahrensrechts der Länder kann somit zukünftig im Verhältnis zwischen Bürger und Verwaltung rechtlich verbindliches elektronisches Handeln in umfassender Weise ermöglicht werden.
JurPC Web-Dok.
210/2001, Abs. 17
* Volker Ibisch ist Rechtsreferendar und absolviert zur Zeit die Wahlstation Rechtsinformatik am Institut für Rechtsinformatik von Prof. Dr. Maximilian Herberger an der Universität des Saarlandes in Saarbrücken.
[online seit: 22.10.2001]
Zitiervorschlag: Autor, Titel, JurPC Web-Dok., Abs.
Zitiervorschlag: Ibisch, Volker, Der elektronische Verwaltungsakt - ein neuer Dokumententyp im Verwaltungsverfahrensgesetz - JurPC-Web-Dok. 0210/2001


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